一、公共教育的界定
（一）相似概念区分
在论及公共教育时，常常会遇到一些与其相类似的名词，如国民教育、大众教育、公民教育、公立学校等。为了下面论述的方便，在这里先将它们加以区分。
1、国民教育
有学者认为：国民教育（Popular education），也就是公民教育(citizen education)，是每个出生在这个国度里的人都有权接受的教育，如在未成年前须接受的义务教育，以及此后的职业技术教育、中等教育和高等教育。当我们说"国民"时，意味着出生、成长并生活在这个国家里的人（National people）；而我们说公民时，是在法权意义上讲的，具有这个国籍的人就称为这个国家的公民（Citizen）。这里确实有必要将各种专门的教育与国民即公民教育区别开来。专门的教育有着专门的要求，而国民教育则只有一个全面而又一般性的要求。它有两个方面：它是全民的教育；它是最普遍要求的教育。简单地说，国民教育是以培养合格的公民为基本目标。[11]
有的国家认为，国家的教育体系分为国民教育和非国民教育，教育部规定的国民教育系列包括统招、自考、成教以及电大的开放式教育等，非国民教育包括民办高校、二级院校、党校、军事院校等。[13]
台湾教育体系按教育类型分为正规教育与非正规教育，正规教育包括“国民教育”、高级中等教育、高等教育等，非正规教育包括幼儿教育、特殊教育、补习教育等。“国民教育”，又称“九年国民教育”，也即中小学教育，属普及义务教育，教育期限包括小学6年，初中3年，分别称“国民小学”与“国民中学”，共计9年。基本上是以提高人口素质为宗旨，即对6到15岁的儿童与少年进行义务教育。目前总体格局是，“国民教育”以公立为主，私立学校甚少；高级中等教育则是公立与私立平分秋色；高等教育则是私立后来居上，已占了高校总数64.7%。1968年8月起，正式实施“九年国民教育制度”，全面实行九年义务教育制，小学毕业生一律免试进入中学就读。 1979年和1982年，台湾先后制订了《国民教育法》和《国民教育法施行细则》，规定6到15岁的儿童强制入学；后又相继制订《强迫入学条例》、《国民小学课程标准》及《改进国民教育六年计划》等，将“国民教育”法制化、具体化。1988年,台湾召开第三次教育大会，制订新的“国民教育”发展计划，提出未来“国民教育”要以德、智、体、群、美五育全面发展的目标。同时将“国民教育”向幼儿教育和职业教育延伸。随后，台湾开始规划将9义务教育延长至12年，以实现12年义务教育。 [14]
2、大众教育。大众教育是相对于精英教育而言的，是就教育所涉及的对象而言的，是面向大众的教育。
3、公民教育。发展（公民）教育对大多数人来说还是个陌生的名词，对于发展（公民）教育最早的清晰的概念是联合国1975年给出的定义，即：发展（公民）教育关注各国经济与社会发展中的人权、尊严、自主及社会公益等活动；鼓励思想交流及汇集，并行动起来以推动社会改变；塑造一个较合理和公正的社会和经济秩序。近年来，发展（公民）教育的理念由香港乐施会引入国内，在NGO的工作领域中逐渐推广。[12]
4、公立学校。是由政府出资开办的学校，或由政府和企业、团体等共同开办，但所有权归国家或政府的学校。
综上所述，大众教育是相对于教育对象而言的；公民教育是从公民个体的角度来加以界定的；国民教育是从整个民族的角度的来考虑的。这三者只是下定义时出发的角度不同，而本质上并没有严格的区分。在公共学校或公立学校中进行的教育一定是公共教育，但公共教育不一定都是在公立学校中进行的教育。“正是由于历史的发展，人们对公共教育所赋予的目的和态度不同，即意指的公共教育的内涵发生了变化，公立学校才出现了不适应。”[18]，这说明是公共教育的内涵作用着公立学校的运转。
（二）教育的公益性与产业性
谈公共教育有必要先弄清教育的公益性与产业性。
1、学校教育的公益性
（1）在《现代汉语词典》中，“公益”被解释为“公共和利益”；与此相对应，在英文中有“public benefit ”（公共利益或公共收益）和“commonweal ”和“pubic
welfare ”（公共福利）等概念。长期以来我国政府举办的学校教育是完全免费或部分免费的，在一定意义上确实可以被视为一种“公共福利”；但在讨论教育产业化问题时，认为“学校教育的产业化并不违背其公益性原则，教育仍属于公益性事业”，显然不是指学校为公众所提供的这种免费的福利，而是指它能增加“国家和社会的公共利益”。因此，笔者认为，应该从“public benefit”意义上讨论学校教育的公益性及其与产业化的关系等问题。
据上述分析，教育的公益性是指教育能为受教育者（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的利益，或者是指教育活动应当尊重社会全体成员的经济和非经济的收益，或者是指教育活动应当尊重社会全体成员的共同利益。也就是说，我们强调教育的公益性是指一个受到良好教育的人不仅对他本人有好处，对他所在的社会也有好处。我国学校教育具有公益性是法律明确规定的，也是教育的基本属性决定的。在社会主义市场经济下，正确认识和维护学校教育的公益性，对于政府制定正确的教育政策，保证教育事业的顺利发展，办出让广大人民群众满意的教育具有重要的意义。[2]
（2）改革开放以来，我国就教育公益性问题出现三次较为热烈的讨论：第一次是在80年代，主要是教育的商品化问题，属于思想层面上的转型；第二次是1992年至1994年，主要教育的产业化问题，属于实践层面上的转型；第三次是1999年至今。主要是教育公益性和产业化关系问题。这是随着加入WTO后我国教育入世，出现了“公办教育、民办教育和中外合作办学等三个轮子推动我国教育事业的发展”的局面。但教育乱收费、招生腐败等问题随之而来，于是，就出现了教育公益性与营利性的矛盾，从而又引发了关于教育公益性问题的第三次大讨论。
得出教育的公益性的内涵主要是：
1、符合社会公共利益，即教育能使国家、社会和公众受益；
2、不以营利为目的；
3、由国家主办，发展教育成为国家或政府的最主要的社会事务；
4、平等性是教育公益性追求的最终社会目标之一，教育平等通常包括公民受教育权利的平等、受教育机会的均等和学业成功机会的均等。[6]
（3）教育的经济属性是指教育属于公共产品、准公共产品还是私人产品，按照经济学的原理，产品的属性在很大程度上决定了产品的生产、提供制度，特别是决定了政府是否应该进行投资和生产。当一个人的行为或者消费直接影响到（而不是通过价格机制）另外的当事人时，我们说这个人的行为或者消费具有外部性。外部性分为正的外部性和负的外部性两类。所谓的公益性就是正的外部性。具有正的外部性的产品就是公共产品或者准公共产品。公共产品与私人物品的区别主要在于产品的消费和使用过程中是否具有非竞争性和非排他性。如果某种产品或者服务的消费或者使用中，同时具备“非排他性”和“非竞争性”这两个属性，就称为公共产品。具备排他性和竞争性的产品就是私人产品。准公共产品具有一定程度的非竞争性和非排他性。如果物品的消费或者使用具有非排他性但同时具有竞争性，或者，具有非竞争性但具有排他性，这种产品也是准公共产品。
教育的公益性可以从两个角度来理解。首先是从效率的角度来理解，教育的公益性就是指教育服务的外部性，由于教育服务具有外部性，政府必须进行教育投资，甚至直接举办公立学校。其次，教育的公益性还可以从公平的角度进行理解，每个人都享有同等的受教育权，所以政府应该进行教育投资、举办学校来保障每个人的受教育权利，单纯从这个意义上说，教育的公益性也是一种价值取向。但是，教育公益性的后一含义是以前一含义为基础的，即是以效率标准为基础的。国家之所以进行教育投资，保护每个公民的受教育权，正是因为任何公民接受教育都产生很大的外部性，国家和社会从中受益。[10]
2、学校教育的产业性
学校教育既是一项公益性的事业，也是一项产业性活动。学校教育的产业属性起源于有偿接受教育：把教育作为一项有偿的服务，由受教育者投入适量的“人力成本支付”之后才能获得这种有偿服务。教育产业属性的显露程度，主要取决于一个国家经济的发展状态。当经济处于单一落后的计划经济形态时，教育的产业属性几乎被完全摈弃，教育民就不可能成为一个独立的产业部门。“学校教育产业化”的基本涵义是：既为“产业”，前提当然是投资主体的多元化。也就是说，除政府之外，要允许社会力量和民间资本投资办教育。既然允许民间投资，当然就应该允许投资者追求利润，不然，就不会有投资者对此感兴趣。但追求利润回报的只能是这种民办的学校。改革开放以来，尤其社会主义市场经济的建立和完善，我国目前已开始初步具备了教育产业化的条件：民办教育自1992年以后的迅速发展，正是教育产业性的充公体现。
教育产业的理念大致出现在20世纪80年代中期，理论界关于教育产业化的争论长达十多年，反对者主要从教育的公益性出发，在价值层面质疑产业化、市场化的主张；支持者强调教育所具有的产业性质，认为在市场经济环境下教育产业的发展是无可争辩的基本现实。[2]
（三）根据所查资料，有关学者、权威主要从教育的所有权、教育的目的和责任、产品
三个角度来界定公共教育。
1、从所有权的角度。公立学校是公共教育的主要提供者， 也是公共教育系统重要的组成部分，
这是西方国家对于公共教育的传统认识。由于公立与非公立学校的划分主要是根据所有权来划分， 因此， 一般把由政府开办与管理的学校归入公共教育系统， 由教会组织或私人组织开办和管理的学校则不在公共教育系统之列。这一观念在西方国家的择校运动中似乎正在被突破。所谓公共教育，也就是国家集学校的所有权、投资权、管理权于一身， 体现公益性和平等性的一种教育制度。[20]
2、从教育的目的和责任的角度。布什在 3442 年 3 月的哥伦比亚演讲中阐明到，“一所学校，无论是由私人教育者、宗教组织还是地方政府开办，只要是服务于公众并对公共机构负责，就是在提供公共教育。”如果是在目的和责任的意义上理解公共教育，那么要回答两个方面的问题：1） 谁决定目的？向谁负责？也就是教育的一个基本问题：教育的公共利益即公共教育的主权由谁代表？2）目的与责任的具体内涵是什么？[18]
从目的和责任的角度出发来重新定义公共教育，需要对公共利益的内涵加以明确界定。事实上， 在许多学者看来， 提出一个能被普遍接受或关于公共利益概念的客观定义是不可能的， 尤其不可能用实质性的语句去为公共利益下定义。由于公共利益的定义面临太多的不确定， 有些学者提出， 不如从其它路径回答对“什么是公共利益”的追问， 将“什么是公共利益”的问题转化为“究竟由谁来界定公共利益”的问题。③公共利益的提供者主要是政府， 由政府来界定公共利益， 这几乎是一个不容置疑的命题。事实上， 公共利益之争， 核心并不在于“公共利益”的准确定义， 而是在于如何定义—如何通过在——国家机关与民众之间达成共识而确定“公共利益”。[19]
3、从产品的角度。关于教育是否是为公共产品，亦或是准公共产品甚至是私人产品，学术界一直众说纷纭，各执己见。例如：
公共经济学的权威阿特金森和斯蒂格利茨把教育看作是“公共供应的私人产品”。之所以把教育看作是私人产品则从教育被提供的方式来考察的。
厉以宁在谈论教育的产品属性时，认为义务教育、广播电视教育、各种特殊教育属于公共产品，因为这些教育的提供，是由政府在税收的基础上，向社会“免费”提供的。民办学校提供的教育服务（即使是义务教育阶段的教育），因为神经质价格是按照市场的需要来支付，而不是由税收来支付，所以是私人产品。另外，厉以宁在文章中明确提出，费用是否由“税收来支付”是判断公共产品的一个重要标准。
胡鞍刚则在《大国兴衰与人力资本变迁》一文中说，“并非由于基础教育是公共产品而实施义务教育，而是由于实施义务教育而使基础教育成为公共产品”。
这里我们不再讨论教育的属性问题，权且暂把我们的九年义务教育、特殊教育、广播电视教育等等作为一种公共教育……[3]
4、另外，国外认为：公共教育是由政府，无论是国家、区域或地方授权或提供给普通市民的孩子的教育。它可以由一个机构的文官政府提供并支付费用，费用全部或部分来自税收。公共教育普遍用于基础教育、钾-12教育或小学教育和中学教育，也可以是中学后教育、先进性教育或大学、学院或技术学校教育。公共教育具有包容性，无论是在对待学生，还是在政府对公共教育的决策权上都与政府一样广泛。公共教育经常是作为一种精细的模式来组织和运作的，这种模式就是它所发挥作用的平民社区。[16]
教育性质的重新界定以及教育权结构和公共教育系统的扩大， 促进了公共教育内涵的新发展。综上所述， 公共教育的内涵变化可以比较如下：
[20]
我认为，举办公共教育的是一个多元化的体制，举办者可以是法人，也可以是自然人，举办目的可以出于纯公益性质，也可以追求合理回报。据此可将公共教育定义为：公共教育是出于纯公益性或追求合理回报目的，由法人或自然人等多元化体制而举办的教育，它的制度化的体现形式就是义务教育。
二、公共教育的特征
（一）民族性。在每一个国家中，在公共教育的共同的名称和很多共同的教育形式下面，隐藏着一个为民族的性格和历史所创造的自己特有的概念。公共教育加强和发展着人的民族性，同时因为发展了他的智慧和自我意识，就有力地一般地促进民族自我意识的发展；公共教育给民族性格的内心深处带来意识之光，并对社会的发展，社会的语言、文学、法律，一言以蔽之，对整个社会历史的发展起着有力的良好的影响。一方面是父母、家庭私教育权转移为国家公共教育权的基础和前提；另一方面，也是父母、家长行使教育权力的依据，即国民（公民）对公共教育的满意程度决定家长（也就是公民）对教育权力下的行使范围、内容和方式。由此可见，公共教育对一个民族来说，就是它的家庭教育。[4][8]
（二）公益性。公益性是教育事业客观存在的一种社会属性，这不以办学者的主观意志为转移，无论由政府办学还是由非政府组织或个人办学，教育都具有公益性。所谓教育的公益性，是指教育的这样一种性质，即它所提供的产品或服务只能由人们、社会、国家、民族、乃至于整个人类，而决不限于社会成员的某一个体。教育公益性所蕴含的这种公共教育，具有十分丰富的内容。一般说来，包括社会层次上的经济利益、政治利益、文化利益等；个人层次上的物质利益、精神利益等。从本质上讲，这种公共利益是一种文化知识利益，即利益主体从教育过程中获得的文化知识，以及由此带来的各种好处。[15]
公益性取代以往教育的私利性就是现代教育区别于以往任何一种教育的一个基本的价值前提。现代教育的这一价值基础决定了教育应当主要通过公共选择机制而不是市场机制来实现它的功能。[17]
公益性是现代教育的一个基本特征。教育的公益性决定了它不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须通过市场以外的资源配置机制来提供，这种机制就是现代社会中的集体选择。所谓集体选择就是由多人组成的共同体做出的决策，这种共同体可以是政治共同体（如社团），也可以是学校、医院之类的非营利性组织，其中政府和各种非营利性组织就是集体选择的基本形式。可以说集体选择机制是实现公益性的保障机制。[21]
（三）平等性。这主要反映的是劳动人民的要求。要求平等教育的目的在于获得平等的公民的权利。[18]
（四）国家垄断性。教育的公共性和国家性是指由国家设置专门的教育机构、规定教育目的；国家制订课程标准；国家培养和任用教师；国家举办各级各类学校教育以及教育经费由国库负担。[8]
（五）历史阶段性。公共教育的上述特征是由工业社会的时代精神和历史特征所决定，这揭示了公共教育的特征和内涵具有历史阶段性。[20]
（六）普及性或大众化。
（七）免费性。
（八）义务性。
另外，公共教育不能自行解决生活的问题，它不能引导历史，而是追随历史。开拓未来道路的，不是教育学，也不是教师，而是民族自己和它的伟大人物；教育只是循着这条道路前进，它和其他社会力量共同行动，帮助每个人和新生一代走上这条道路。公共教育只是当它的问题成为一切人的社会问题和每个人的家庭问题时才是有效的。一个不是由社会信念产生的公共教育制度，无论它考虑得怎样巧妙，结果总是没有活力的，它既不能对个人的性格起作用，也不能对社会的性格起作用。这种制度可以培养一些技术人员；但是永远培养不出有用的和积极的社会成员，如果有这种人出现，那并不是依赖于教育。[4]
公共教育的本质特征是要保证每一个儿童的受教育权利，现代国家负有保障这一权利的义务，“公共教育也是按照国民的意愿，受国民的托付而实施的”，“按照国民的意愿制定教育基本法和学校教育法”，“双亲是将子女的教育信托给依照国民意愿所规定的公共教育制度的……因此，教师是根据国民的信托在国家及地方公共团体的教育行政的管理之下，进行教育各工作，从而对国民负起责任的。[8]
三、公共教育发展的原因
工业革命极大地促进了大工业条件下的劳动分工， 这就要求社会成员具备工业经济所需要的不同的生产技能以及角色认知， 这种需要直接推动了公共教育的发展。同时， 资本主义民族国家政权形成以后， 其建设不仅包括政府的政治和行政机构以及构成公共领域的由政府控制的机构的构建， 还包括国家权力的合法化、国家与民族意识形态和集体观念的内化。后者的需要间接地推动了公共教育的发展， 即利用公共教育向社会成员传播主流价值观，形成共同认知。在强大的社会需求和资本主义国家政权的推动下， 至 １９ 世纪后半期， 面向世俗生活的义务教育开始普及，
体现着国家控制教育权的公共教育制度在西方各国相继确立， 而作为公共教育主要承担者的公立学校也随之蓬勃发展起来。[20]
四、公共教育制度的起源
普及的、免费的、义务的公共教育制度的建立是现代教育制度产生的一个重要标志。
20世纪国外有关公共教育制度起源问题的讨论，大致上可以分为三个阶段：60年代以前的自由论（或称辉格论）；60、70年代的修正论；以及70年代以后对修正论的发展（姑且称之为后修正论）。
（一）辉格论的解释：
传统的辉格论将教育的发展与民主政治和自由主义理论联系起来，并带有强烈的新教色彩。它把历史视为一个思想观念不断进化的过程，认为北欧新教国家和美国东北部信奉清教的各州最早创建了国民教育制度，而且发展得最快,新教是教育发展早期的主要推动力量”。到19世纪，这种宗教因素与启蒙运动、政治民主化运动、自由资本主义力量一起，共同推动了国民教育的发展。总之，教育的发展是自由、民主的胜利，国民教育是体现社会向进步和文明稳步推进的制度发展的一个方面。从辉格派对国民教育的解释中可以看出，他们的历史观充满了英雄主义的、胜利主义的和进化论的色彩。美国教育史学家克伯雷是辉格派的重要代表，他就是把美国公共教育的胜利视为民主的、人道主义观念的胜利，认为公共教育是社会进步的必要条件，义务教育的制定和实施归功于杰出的领导人物，他们在民主的进程发挥了主要作用。[1] 宗教改革在教育的早期发展中虽然确实起了重要的作用，但是它还不足以解释公共教育体制产生的原因。而且，对于大多数国家来说，公共教育体制的创建意味着打破教士控制学校教育的传统。启蒙运动为19世纪的民众教育奠定了思想基础，不过启蒙思想并不是国民教育制度形成初期教育改革的主要特征。因为，尽管激进的改革者鼓吹人类自由、理智的发展，但主导民众教育发展的意识形态实际上是社会控制、道德一致和政治顺从，而不是人的解放。[3]
从历史发展来看，最初撒下国民教育制度种子的却是专制制度。
此外，国民教育制度的发展与自由资本主义制度的巩固也不是同步的。虽然美国和英国的国民教育制度与自由、民主观念传播紧密相连，但是国民教育的发展与自由、民主政治形式之间不能简单地划等号。只是在非常严格的意义上，直到19世纪后期，民众教育的发展才和民主制的进步联系在一起。
（二）修正论的解释
在批判辉格派观点的基础上，冲突结构功能主义者、冲突论者和社会控制论者等修正派提出了自己对公共教育制度起源的解释。与辉格派将教育的发展与观念的进步联系在一起不同，修正派更注重公共教育制度产生时期的社会因素、社会背景，并从社会学中汲取了理论资源和分析框架。
1、结构功能理论
结构功能主义者认为，现代社会是一个高度分化的社会，包括水平方向的分化(劳动分工)和垂直方向的分层(阶级结构)，这种高度分化直接或间接地推动了公共教育的发展。具体地说，工业革命极大地促进了大工业条件下的劳动分工，这就要求社会成员具备工业经济所需要的不同的生产技能以及角色认知，这种需要直接推动了公共教育的发展。同时，一个高度分化的社会只有团结一致、和谐运作才能获得进步，这需要将主导分化社会的价值观内化，将社会分化制度或统治精英权力合法化，以达到社会整合的目的。这种需要间接地推动了公共教育的发展，即利用公共教育宣扬机会平等来掩盖社会事实的不平等。
对于国民教育制度起源的解释，结构功能主义理论的力量在于它抓住了教育作为社会化过程的性质。
2、冲突理论
这种理论的渊源是韦伯学说和马克思主义学说。支持冲突理论的学者认为，社会分层产生了相互竞争的社会集团，民众教育的兴起是主要社会集团之间争夺社会控制权的结果。教育之所以成为角逐的场所，是因为教育能促进职业和社会的成功，同时夺取教育的控制权能保证本集团的文化霸权。玛格丽特．阿秀吸收了韦伯的宏观社会学，提出了自己的教育冲突理论。她从利益集团的相互作用来解释教育的变化。阿秀认为，所有的教育制度都具有以下四个特征：单一化(unification)、制度化(systematization)、特殊化(differentiation)和专业化(specialization)。不过，尽管所有的教育制度都有这四个特征，但不同的教育制度在这四个方面所达到的程度不尽相同。前两个特征反映了教育与国家之间的关系，后两个特征反映了教育与社会之间的关系。阿秀的理论可以用来说明“国民教育制度的特征和概貌以及变化的过程”，对于比较分析各种教育组织模式也非常有力，但无法解释入学率、识字率的差异等问题。同时，它的理论分析模式作为解释教育制度的变化机制是相当有意义的，但还不足以说明公共教育制度的社会起源。
3、社会控制理论
社会控制理论将教育与工业化更为广泛的社会伴生物联系在一起，如城市化、雇佣劳动(无产阶级化)!家庭结构的变化等。美国的米歇尔．凯茨、萨缪尔．鲍勒斯、赫尔伯特．金蒂斯和英国的社会历史学家理查德．约翰逊等都是这种理论的支持者。他们认为，不断发展的城市化和劳动者的无产阶级化通过各种渠道影响了教育。一方面，雇佣劳动的新形式及其所带来的家庭经济的变迁影响了传统的家庭和社区教育形式的效力，使旧有的教育形式陷入混乱或受到削弱，需要新的力量去创建新的教育形式和机构。另一方面，工业化和城市化带来了一系列新的社会控制问题，公共教育被视为一种解决问题的重要手段。这样，公共教育制度有两个明显的吸引人之处：一是能给下层社会的儿童一个良好的环境，一些种优于家长的行为范式。城市化进程所出现的移民文化的异质性以及原住民对移民的敌视也促进了公共教育的产生。公共教育制度被认为有助于本土文化对移民子女的同化，消除文化的异质性。二是，公共教育制度可以代替衰落的学徒制，培养符合资本主义工厂制度需要的工人。此外，中产阶级支持建立公共教育制度，因为他们担心社会地位的下降，希望通过学校教育为其子女提供新的发展机会。修正派理论在分析某一国家或地区的公共教育制度的起源时是强有力的，但缺乏新的综合，对于各国公共教育制度发展的不平衡性难以做出有效的解释。
（三）后修正论的解释
针对修正论的缺陷，后来的学者加强了对公共教育制度的比较研究，试图从中归纳出一种更具普遍性的理论。他们在将工业化!城市化!家庭结构的变迁等因素纳入视野的同时，更注意现代国家在公共教育制度产生过程中的作用，因为现代公共教育制度产生之初，在很大程度上就是一种国家教育。修正派史学家凯茨就曾注意到国家的作用，他把公共教育制度产生的背景概括为四点：一是工业化和城市化，二是国家对社会福利的某些方面负有直接责任的观念，三是为解决社会问题而走向制度化，四是家庭的重新定义。在某种意义上可以说，资本主义国家和公民的产生过程也就是公共教育制度的创建过程，义务教育性质的讨论与国家性质的讨论是同时进行的。
在格林看来，公共教育产生之初是一种国家教育，这是它与以往的教育在本质上的区别。公共教育不同于中世纪和近代早期的狭隘的、单一的教育形式，而是面向社会所有的集团，服务于不同的社会需要，服务于整个民族，或者说以统治阶级利益为代表的国家利益。这样的教育必然成为国家关注的事情，它因此不再任由个人和集团反复无常的活动所左右，也不再是市民社会自发发展的过程，而成为一种自上而下发展，由国家科层机构负责管理的制度。
约翰伯利、弗朗西丝．O．拉米尔和约翰．W．梅耶尔三人在批判修正主义理论的基础上也进行了新的理论思考，强调公共教育机构在社会整合中的作用。伯利、拉米尔和梅耶尔所提出的理论的价值在于它提出了公共教育制度产生的两种模式:以理性的现代社会为导向的模式和以现代的民族国家为导向的模式，用这两种模式有助于解释不同国家公共教育制度的差异及发展的不平衡。但是，只能够较好地解释和分析20世纪各国公共教育制度创建和发展，但在解释发生在第一次工业革命期间的公共教育制度的产生时，却缺乏相应的、充分的历史依据，理论与现实是分离的。
从公共教育制度的起源问题中可以看出，透过不同的理论视角，对于同一个历史问题可以有不同的解释，这些解释中包含着不同的行动者、动机和证据，涉及了社会现实的不同层面。这说明在历史研究中，理论和经验研究是相互联系的，新的另类证据可能会推翻原有的理论，而导致新的解释模式的产生。同时说明以往的许多研究在使用因果解释模式时太绝对化了，历史远比我们通常所理解的要复杂得多。[7]
五、公共教育制度的演变
谈论制度问题，首先就要搞清楚制度与体制的关系。
现代汉语词典对“制度”的解释是有两种含义，一是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，如工作制度、财政制度等。二是指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。如社会主义制度、封建宗法制度等。显然，我们在教学中往往是取后者的含义。 现代汉语词典对“体制”的解释也有两种含义，一是指国家机关、企业、事业单位等的组织制度。如学校体制、领导体制等。二是指文体的格局，体裁。显然，我们在教学中取的是前者的含义。
从这两个概念的解释中，我们可以看出，“制度”要宏观一些，“体制”要微观一些。“制度”包含“体制”在内。[1]
资产阶级政治革命的成功以及资产阶级的民主政治制度的建立，都是“教育民主化”、“教育自由”、“教育平等”由观念转为实践运动的大前提，也是现代公共教育制度产生的理念基础。公共教育制度的建立，通常是一个国家进入现代教育的标志。现代世界各国的公共教育制度，依据其发生方式分为两类：
1、公共教育制度是大生产、商品经济和资产阶级革命的直接产物，主要指现代化起步较早的欧美各国的公共教育制度。
2、在现代化起步较晚的国家和地区，如一些殖民地、半殖民地国家，其现代教育和公共教育制度并非大生产和工业化的直接产物，而是殖民化和半殖民化的产物，起始于对欧美现代教育的移植，对现代教育形式的模仿和照搬。这类国家和地区都有一个由模仿、照搬到生根的历史过程。“生根”一方面表明现代公共教育制度经改造和调适，适合了这类国家和地区的政治、文化、经济条件；另一方面表明这类国家的地区从内部产生了对现代公共教育的根本需求，即建立了与现代教育相适应的社会大生产、商品经济和民主政治制度等。[9]
下面就分国别对公共教育教育的演变加以阐述：
（一）欧洲的公共教育制度。
欧洲各民族的公共教育制度，初看起来，具有很多共同点，这不仅是在学习的科目方面那是到处相同的，而且是在学校组织本身，教学的方法和学校纪律的规则方面……其中许多特征都指明了欧洲教育制度起源的历史的一致性……它的种子是大家所共同的基督教教会播种下的。
作为欧洲共同遗产的古典主义，和成为现代欧洲精神生活的基督教，通过罗马和拜占庭这两个中世纪的巨大教育组织，组成了欧洲各民族公共教育的共同基础。
随着近代史开始，一切都改变了。国家出而替代了部族……同时，公共教育也服从于按国家和民族来划分的共同的法律。公共教育业已不能像过去跟作为中世纪特点的部族区分作斗争那样地来跟国家和民族的原则作斗争了。一切都在国家面前降服了，欧洲的全部生活被包含在国家之内，在每一个国家，都服从于它自己的特殊的发展。国民教育遭受到共同的命运；只有科学依旧是一切民族所共同的。[4]
（二）美国的公共教育制度。
1990年在威斯康星州密尔沃基市推行由公款资助私立教育的重大实验。在当地，公款被用来资助贫困家庭的儿童上非宗教的私立学校。但是，将这一政策扩展到宗教性的私立学校的尝试在当前受到了立法上的挑战。此类实验迄今反映了美国教育改革者中少数派的兴趣，他们在20世纪90年代主要关注的是寻求办法，通过种种教育重建的形式来改善公立教育的质量。如纽曼（Newmann,1993）将家长择校、更大的学校自治和共享决策纳入11种最普遍的教育重建方式。
芝加哥市自1985年以来千方百计改进公立学校的教育质量。伊利诺斯立法机构通过了3项重要的教育法案，每部法案都推出一系列特别的政策方略以改进芝加哥的学校质量。第一部法案增强了州政府指导下的绩效责任制，要求芝加哥的学校就学生成绩做出年度报表，以实现各种预先规定的目标并推行某种特定的方案。1988年通过校本管理机制来增强家长权力的措施是对州政府调控作用的补充。这项措施要求每所学校应由地方校委会来管理。这个经选举产生的组织大部分由家长和社区代表组成，拥有解聘校长、确定预算重点和制定课程重心的权力。在1955年，因有分析指出这方面的改革并未对学生成就产生积极影响，伊利诺斯州长随后签署法令，将芝加哥的学校系统置于市长的控制之下，并在所有的芝加哥公立学校中建立企业管理模式。
在克林顿执政期间，就自主选择国家标准和绩效责任制度所做的早期工作得到了进一步发展，为州和地方教育发展所做的旨在帮助所有学生达到高学术标准的努力得到了相当的支持。学校自治仍被看做有助于实现这一目的的方式，家长和社区参与者亦然。然而，择校在联邦政府的措辞中变得相当隐晦，在此期间，州和学区继续采取着更为重大的决策。韦尔斯（Wells,
在任何情况下，视导都是美国很少采用的监督方式，除非是在自愿的基础上，就像纽约的“新学习协定”（New Compact for Learning）计划那样。但是，对在放权后的管理体制中运作的学校来说，更为严格的、规范性的管理会在1992首次试验的加里福尼亚学习评价系统（CLAS）为人们提供了些许端倪。该系统密切监控着每所学校的表现，使用通过问卷、访谈和课堂观察而得到的数据，对教育的结果进行比较。[5]
总之，主张市场化、民营化的改革者认为它是一帖治理公共领域效率低下、缺乏活力的良方，“民营化之为一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司的个人。”具体改革措施有：特许学校、学券制、择校等。[21]
（三）英国的公共教育制度。
需要指出的是，这里所说的英国主要指英格兰和威尔士。
1、1944年教育法。二战以来，英国的国民教育是在1944年教育法初步确立的框架内发展的。该法提出了由初等、中等和继续教育组成的国民教育制度。人们当初构想，在该制度中建立一种中央与地方政府之间的伙伴关系，即通常据说的“国家制度，地方管理”（a national system, locally
administered）。
2、1980年教育法。20世纪70年代，媒体开始关注公立学校及其教师们所谓的失败和“过分的举动”。1979年保守党大选胜利后，撒切尔和梅杰（Major）政府在20世纪80年代和90年代初颁布了一系列教育法，开始尝试打破地方教育当局对公立学校教育的垄断。第一届撒切尔政府上台以后不久即颁布了《1980年教育法》。该法包含了促进家长择校的各种措施，其中之一是资助学额计划（Assisted Places Scheme）的量出。计划的目的是向在学习上优秀的、来自贫困家庭的儿童提供公款资助，使他们也能上得起一些顶尖的学术私立学校。
回顾历史，尽管资助学额计划可以被看做迈向新自由主义改革道路的第一步（Whitty等，1996），但直到80年代后期公共教育重建的主要过程才刚刚开始。
3、1986年教育法。《1986年教育法》对公立学校中被要求成立的董事会进行改革，撤换了大部分据称只为地方利益服务的由地方教育当局内定的成员，增加了家长和地方商业利益集团的代表。与此同时，政府开始创建完全不受地方教育当局影响的新型公立学校。1986年宣布成立的城市技术学校（CTC）即有意为城市中心地区而设的新型中等学校，由独立的信托公司与赞助商一起经营，课程设置上则偏重科学与技术。
4、1988年教育改革法。《1988年教育改革法》中的一个条款允许现存公立学校在家长无记名投票后选择脱离地方教育当局，成为由中央政府直接资助的拨款公立学校。与其他公立学校一样，拨款公立学校由董事会管理，但董事会内不再包含任何由地方政府指派的成员。另外，它在有关招生、财政和职员聘用方面获得了更大的权力。其他公立学校的内部自治通过学校的地方管理（LMS）政策同时推进，这是1988年法涉及的另一个方面。学校的地方管理赋予那些仍留在地方教育当局的学校的董事会在预算、日常管理和接受拨款方面更大的权力。1988年法的另一方面，即开放入学（open enrolment），比前期立法的引入的家长择校权的有限增强走得更远。它允许普通学校至少在它们空间容量许可的情况下尽可能多地吸引学生，取代了以前为使其他学校继续开办而将招生控制在下线或严格的就学区内的做法。作为按人头补助（per capita funding）的必然结果，开放入学是保守党政府尝试创建准市场的主要举措。第一所拨款公立学校在1989年9月开学。从那时起，1000所学校选择了脱离之路。重新主张国家控制的主要手段是国家课程，这是《1988年教育改革法》的又一部分。它明确了“核心”学科——英语、数学和科学（在威尔士还包括威尔士语）的学习计划和成就目标以及另外7门“基础”学科。它还需要复杂的评价和报告程序，以便将学校按“成绩”排定座次。据说，这可以改进学校的绩效责任制度并鼓励学校提高成绩。
5、1992年教育（学校）法。《1922年教育（学校）法》极大地改变了对学校进行督导的程序。但在此之前，督导的责任由皇家督学团（HMI）这个全国性的组织以及地方教育当局的督导机构分别承担。现在，学校督导由民间督导组织进行，它们的工作受皇家督学团的监督并由新成立的管理机构——教育标准局（Ofsted）协调。所有教育标准局的督导们都被要求支持一个文件——所谓的《手册》——它系统地列出了他们在该领域工作的范围、标准与规范。这样以来，学校督导的大幅度扩展提高了教育制度对公众的绩效责任，但责任范围几乎完全根据政府而非职业要求而定。
6、1933年教育法。《1933年教育法》允许学校根据招生计划改变性质，鼓励发展技术、语言和运动类的专门学校，并使一些私立学校能够“选择进入”（opt in），成为拨款公立学校。虽然向学校、家长和社区放权是1993年法的主旋律，但它还提议成立了一种具有潜在权力的全国性机构——学校资助局（FAS）。在拨款公立学校占大多数的地方，教育当局的规划功能被学校资助局取代。（1-6）[5]
概括起来制度安排的变革如下：
1、课程的施行和国家统一考试的强化。这一变化是《1988年教育改革法案》所确立。这个法案和后续一些立法都希望引进国家课程，以提高学校的自我管理水平，实现学生学业水平的提高。该法案的1至25条，较详细地列出了有关国家课程和评价方面的规定。
2、开放入学（Open enrolment）。《1988年教育改革法案》试图通过允许家长和学生根据自己的喜好选择学校而不是就近入学，以使学校更好地回应市场力量。在第26—32条中，提出学校需要为了确保入学学生的数量高于“一个相对标准的数字”（这个数字以学校1979—1980学年度的入学人数为参照），而改变学校的入学程序。地方教育当局或管理者可以对最高入学人数进行限制。这就允许学校在空间允许的情况下尽可能多地招收学生。由于教育经费按人头划拨，家长可以为自己的孩子申请任何一所学校，使得学校的维持与其对消费者要求的回应速度和程度密切相关。
3、直接拨款学校（Grant-maintained schools）的创建。“直接拨款学校”的概念也是由《1988年教育改革法案》首次提出的。允许公立学校通过家长投票表决的形式，决定学校是否选择脱离地方教育当局的控制。同时政府承诺在维持直接拨款学校方面负有责任，学校直接接受中央政府资助。
4、城市技术学院（City technology College）的设立。1986年，城市技术学院作为城市中心城区中等学校的一种新的模式而被创建，它面向11至18岁的青少年。1988年《法案》的105条，进一步明确国家授予私立发起者及人文和技术学院以权力创建城市技术学院。
5、学校管理机构的改革。《1986年教育法》提议改革公立学校董事会，减少只为地方利益服务的由地方教育当局内定的成员的数量，而规定家长和社区推选的代表须占压倒多数。
6、教育标准办公室（Office for standard in Education）的成立。根据《1992年教育法案》，中央政府设立了一个独立的机构—教育标准办公室，取代了从前由皇家督学行使的督导职能，这个机构的成立旨在组织一个更加严格和常规的学校督导，评判学校的成败。（1-6）[19]
（四）日本的公共教育制度。1988年正式开始对国立大学推行法人化改革，通过企业化的大学运行把国立大学推向市场。在这之前，日本的国立大学一直被看成是一种“公营造物”，没有独立的法人地位，对大学的管理完全是通过一种非市场化的配制而实现的。大学的法人化改革以独立行政法人制度为原型加以修正，形成了国立大学的法人制度。这一改革旨在把企业经营的某些做法导入国立大学的管理之中，扩大学校的权力，形成大学的法人格。改革包括：新的带有市场特征的评价制度的引入，教职员工身份的非公务员化，学校人事方面的自治，弹性化的财务管理等。[21]
（五）中国的公共教育制度。
我国的公共教育始建于20世纪初，从其发生轨迹上看，它是西方列强国家教育模式的移植扩散，具有被动的性质；从机能上看，它是制度的建立先于理念洗礼。本世纪相当长一段时期，尽管有了形式上制度化的现代公共教育，但并没有支撑这个制度的政治经济基础，自然也就没有公共教育理念的普及。建国以后支撑公共教育制度的理念有以下特点：
第一，带入了我国传统文化中特有的“家国一体”的概念。第二，在社会主义计划经济时代，国家化社会的“大公”模式和统一的或“极左”的意识形态，在经济和道德上都压抑了社会和家庭对教育的权力（利）。
中华人民共和国建立后，公共教育制度的内涵是与国家的性质和目标密切相关的。公共教育制度内涵的理念包含以下几个方面的价值目标：
1、巩固新生的无产阶级政权和民族国家，实现国家工业化。
2、要清除一切旧教育的剥削阶级性质，彻底破除剥削阶级教育的阶级性、等级性、学术神秘性，真正做到工农完全享有教育权并参与教育管理，彻底消除脑体、城乡和知识分子与工农的差别。
3、国家用计划经济的管理制度事例公共教育与工业化。教育与工业一样，是公共的（同时认为是社会主义性质的）、国家的，也是计划经济的。
在计划经济时代我国公共教育制度所体现的价值目标，与西方现代化国家的公共教育制度所包含的价值是有差异的。计划经济时代，我国公共教育制度有如下特征：
1、教育以社会为本重于以人的教育权利为本。
2、在公共教育的投入上，高等教育生于中小学教育，这是“大国家、小社会”的制度传统与国家计划经济相结合的产物，也是后起现代国家工业化的必然选择，因此义务教育缺乏必要的制度和经费保证。
3、以阶级为取向的大众教育和普及教育，又称“工农大众教育”，不同于“教育机会均等”和“全民教育”。很在程度上教育是“有成分论”的。
4、公共教育的“公”，是中国传统文化中“天下为公”的“公”，不是以“平等”为核心概念。
5、公有制经济时代，“公平”和低质量的公共教育是以贫穷的公有制为基础的，政治上的高度统一、经济上的平均主义以及对私立学校的绝对限制，使得家长几乎没有行使教育权力的可能性。
特殊现代化进程的中国，其公共教育的制度和价值也具有特殊性，在公共教育活动领域，国家是学校教育的办学主体、所有者、管理者。
新的公共教育制度必然是制度形式和价值理念统一的产物。
从我国公共教育制度产生和发展的历史来看，现代公共教育制度必须建筑在现代生产力、经济和国家制度的基础之上。没有这个基础，现代公共教育制度不可能发挥它的功能；同时，仅有“平等”和“权利”的抽象理念，也不可能有公共教育制度。我国的公共教育制度将在社会转型时期的变革中，真正实现其公共性、公平性、普及性的价值目标。[9]
总之，不仅在实际上而且在理论上，并没有一切民族所共同的国民教育制度。德国教育学无非是德国教育的理论而已。每个民族都有它自己特殊的国民教育制度；因此一个民族抄袭其他民族的教育制度是不可能的。其他各民族的教育经验是一切民族的宝贵遗产，但是这和说全世界的历史经验属于一切民族正是同一个意思。其他民族的生活方式，无论它怎样吸引人，我们不能按照这种方式生活，同样，别国的教育制度，无论它怎样严整和考虑周到，不能按照这种制度来培养人。在这一点上，每一个民族都应该自力更生。[4]
可以说，每一个国家都施行了一系列试图重建公共教育的政策。共同的主题是将财政和管理权限下放到更为基层的单位，或更为普遍的是，从区域或地方层面下放到单个学校；另外一项共同的特点是家长择校权力的增强。有时它还关系到资助方式的变革，即经费与学生相随，并最终迈进准教育市场。其中一个方面是引入了将公共经费分配到私立教育的政策。此类政策，尤其是将其与资助公立学校的方式结合起来时，促成了一种“虚拟的教育券”制度。[5]
参考文献
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[12]http://zhidao.baidu.com/question/22537442.html
[13]http://ks.cn.yahoo.com/question/?source=ysearch_ks_question_tj&qid=1406082104336
[14]http://baike.baidu.com/view/50943.htm
[15]邢永富．教育公益性原则略论．北京师范大学学报（人文社会科学版），2001，（02）。
[16]en.wikipedia.org/wiki/Public_education
[17]http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/3958333.html
[18]季苹．公立学校等于公共教育吗？——公立学校再定义中的一个基本问题．教育理论与实践，2002，（09）。
[19]田凌晖、李海生．英国公共教育的制度变迁与组织重构．复旦教育论坛，2005年第3卷第4期。
[20]朱丽霞．转型期西方公共教育发展前瞻．教育发展研究２００６－１１Ｂ
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