西欧福利国家的理论演变与政策调整
 

王彩波   李艳霞
 

福利国家是二战以后西方工业发达国家，尤其是西欧国家建立起来的一种实现全国范围内普遍社会保障的国家体制。由于其一改资本主义经典理论——古典自由主义——的价值与操作理念，在经济与社会发展中增加了国家的责任和政府对经济的运作，因此，针对福利国家这一社会现象的论争一直是20世纪以来西方最强劲、影响最广泛的理论思潮之一。进入90年代以来，随着西方国家对原有的社会福利和社会保障制度改革步伐进一步加快，人们对福利国家的前途命运更是愈加关注。

一、福利国家的理论演变

虽然真正意义上的福利国家是现代社会的产物，但是人们对国家的社会功能的需求在国家诞生之日起就产生了。古罗马著名的思想家西塞罗把国家看成是“人民的事业”，然而，古罗马的国家却忽视了国家的社会功能和社会变迁的需求，国小“则亡于外力”，国大“则亡于内部的邪恶”。[1](P130)这种对国家社会功能的忽视使基督教获得了从社会底层传播和发展的机遇，使其成为在千年中世纪行使国家权力的“超国家”机器，西方近代人本主义的出现使人摆脱了国家工具的地位而成为国家的目的，人的利益需求得到了重视，也使社会职能的承担者由宗教团体转为民族国家。在英国，伊丽莎白一世面对资本主义的兴起而造成的农业不稳定，认识到：“是整个社会而不是专门的宗教团体应该救济年迈、生病或无法抗拒灾难而致贫困的人”，[2](P91)“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利”。[3](P8-9)福利国家的雏形萌芽于西方近代一些国家的社会政策和一些思想家的思想中。

任何一种成熟的社会制度的诞生都需要两种必备的条件，一是其所以能在社会上存在所需要的现实环境，即社会基础；二是其所以能成为现实的思想渊源和理论基础。福利国家也不例外。在社会基础方面，自资本主义制度诞生之后，以社会化大生产为特征的工业化更加蓬勃地发展起来。工业化在给社会带来了巨大的财富和快速发展的生产力的同时，也带来了一系列的社会问题，在冷酷的市场竞争中，一切不符合竞争需要的个人被无情地抛弃，工业竞争过程中的产业结构性调整带来了工人的结构性失业，并且社会化大生产瓦解了原有的以家庭为基础的保障体系，人们如何规避由于市场和社会变化带来的各种风险已经成为资本主义国家面临的重大问题。另一方面，工业化生产创造了巨额的财富，大大增加了政府的税源，这使政府代表国家加强对社会的管理与控制成为可能。现实的需要和操作的可能性为现代福利国家的产生提供了坚实的社会基础，“没有工业化对民族国家的作用和民族国家对工业化的反作用，也就不会有福利国家的发展”。”[4](P74)再加之两次世界大战以及20世纪30年代资本主义世界经济危机的爆发更对福利国家的诞生起到了强烈的催化作用。

福利国家的理论基础集中体现在以反对古典自由主义为基本特征的中间道路学派的思想主张上。古典自由主义鼻祖亚当·斯密认为个人利益与社会利益可以通过市场经济活动得到自动调节，不需要政府的干预和管理，政府的责任在于维护自由和公平的交换制度，社会对处于贫困之中的人没有救助的责任，穷人应对自己的命运负责，个人必须提高劳动意愿，才能追求到财富和福利。[5]对古典自由主义的福利观，中间道路学派持反对的态度。1938年英国前首相麦克米兰出版了《中间道路》一书，中间道路学派因此而得名，其理论主要是在肯定资本主义市场经济体制的前提下对资本主义加以调节，对市场机制引发的一些社会问题加以控制和矫正。正如它的名字所显示的那样，中间道路学派既不同意完全的自由放任也不同意马克思主义和民主社会主义的福利观，它首先肯定了资本主义市场制度是发展经济的最好制度，但是自由市场经济在带来经济繁荣的同时也会引发很多问题，如贫富差距拉大、失业问题严重等，而在这些问题的解决上国家和政府能够而且应该发挥积极的作用。中间道路学派持一种平衡主义理论，它认为集体主义和极端的个人主义都是不正确的，真正适合社会发展需要的是介于二者之间的一种温和的社会政策，这种温和的社会政策注重经济发展与调节社会矛盾冲突方面的平衡，两个社会目标相辅相成，互相依托。中间道路学派也是一种实用主义理论，它认为国家的存在价值是解决实际的社会问题，是在现有的条件下使人们的生活水平有所提高，减少或消除社会中的不公正现象，为人们提供社会生活基本的公平感和安全感，并且通过教育等一系列措施为人们参与社会竞争提供必要的能力和机会。

中间道路学派适应了当时欧洲的社会发展现实，其理论迅速为各国所采用，并转化为具体的社会政策，这些政策的颁布执行构筑了现代福利国家制度的基本框架。在英国，工党艾德礼政府在1946至1948年提出并实行了一系列重要的社会立法，包括《国民保险法》、《国民医疗保健法》、《住房法》、《国民救济法》及《家庭补助法》等，工党首相艾德礼曾在1948年自豪地宣布：英国已建成福利国家。此后，法国、瑞典、挪威、丹麦、联邦德国、意大利等也建立了福利制度，五六十年代，资本主义正处于经济复苏阶段，强劲的经济增长势头给福利国家推行全方位、“从摇篮到坟墓”的社会保障提供了坚实的经济基础和物质保证。福利国家作为资本主义世界的共识在欧洲普遍建立起来了。

福利国家是欧洲中间道路学派价值理念的制度化体现，其最大的贡献是发挥了使社会一体化的作用，增强了生产力高度发达的市场经济社会的凝聚力，使福利国家成为战后资本主义国家得以稳定发展的不可或缺的缓冲器。

二、福利国家的困境及其根源
    任何事物的发展都有其两面性，福利国家的发展过程也是这样。福利国家在经济发展与社会整合方面起到积极作用的同时也积累了许多负面效应，到20世纪70年代中期，随着世界石油危机的爆发，福利国家的问题逐渐暴露了出来并陷入了无法自拔的困境之中。这种困境主要表现在以下几个方面：

首先，庞大的社会福利支出造成政府财政的巨额赤字，出现了巨大的“财政黑洞”。以典型的福利国家英国为例，自1948年英国宜布建成“福利国家”以来，每年的社会保障支出已由65.7亿英镑攀升至615亿英镑，1951年至1986年，英国出现财政赤字的年份有32年，累计赤字达1209亿英镑。[6]在1990年，欧共体12国在养老金和医疗保健方面的亏空就高达7.5万亿欧洲货币单位，相当于同年欧共体国内生产总值的14.5%。[7]

其次，经济发展动力不足，失业率居高不下。福利国家的财政来源在于高比例的税收，而高额的累进税制严重地削弱了投资者的投资热情，影响了经济的发展，并且，福利国家中失业保障制度顺利运行所需资金的最终承担者是在职的就业者，这无疑增加了劳动力的雇佣成本，使原本热情锐减的雇主尽量减少雇佣人数，致使社会中就业机会减少，随之而来的是失业保障费用的增加，这样便形成了失业保障与就业之间的恶性循环，导致欧洲福利国家失业率常年居高不下。据统计，欧共体国家的平均失业率到1982年底为10%以上，失业人数为1200万人，到了1995年平均失业率超过了11%，[8](P36-39)严重的失业问题不仅使原本严峻的财政问题雪上加霜，更增加了社会和政治的不稳定因素。

再次，国民“福利依赖”情绪的普遍滋生。欧洲福利国家奉行一种高福利、高补贴的全方位的社会保障体系，这种“从摇篮到坟墓”的福利政策曾经使欧洲各福利国家引以为荣。而在经历了一段时期的发展之后却发现，这种福利体制严重地滋生了人们的“福利依赖”情绪，社会上“福利妈妈”和不愿意工作的懒汉越来越多，高额的失业保障金减少了失业者再次寻找工作的热情、更严重的是这些原本旨在保证社会公平的政策却产生了“奖懒罚勤”的消极的社会效果。福利国家“削弱了个人的进取和自立精神，并且在我们这个自由社会的基础之上酝酿出某种一触即发的怨恨”。[9](P14)

最后，行政机构臃肿，行政效率低下，官僚作风盛行，也是福利国家普遍存在的问题。福利国家建立的主要目的是通过国家和政府纠正由于“市场失灵”而带来的问题与弊病，增加国家责任。扩大政府职能是实现这一目的的必要措施。随着福利制度的膨胀性发展，处理日常事务的行政人员和社会福利工作者日益增加，中央和地方福利机构庞大臃肿，层级复杂的行政机构降低了办事的效率。而且，对制定福利政策和审核福利资格权力的控制增加了行政部门的官僚作风，降低了公民对行政部门的信任程度。由于行政机构的官僚作风和办事效率低下，其政策主张往往不能及时反映社会真正的需要，造成了限制人们消费自由的“被动福利”的产生和资源的浪费。以上的几种现象是20世纪70年代后欧洲福利国家所面临的共同的难题，这些问题互为因果，纵横交错，几乎使福利国家陷入了步履维艰，甚至难以为继的境地。

欧洲福利国家的危机也与其所处的时代环境有着密不可分的联系。二战以后，整个世界范围内在生产、科技、知识、管理和意识形态领域都发生了深刻的变革，这些变革动摇甚至瓦解了福利国家存在和发展的前提条件。

首先，生产方式的变革瓦解了福利国家的经济前提。福利国家是工业化时代的产物，其本身具有适应工业化社会的特征，早期工业化社会以劳动密集型产业为主要生产方式，这种生产方式具有极大的劳动力容纳空间，而随着科技革命和信息产业的发展，整个社会的生产方式由劳动密集型向知识密集型转化，这必然带来工业结构的大规模调整，由传统工业部门裁减下来的工人由于其工种、专业技术不符合要求而失业并且很难再就业。同时，知识密集型产业带来了劳动生产率的巨大革命，这必然使社会产生越来越多的剩余劳动力，从而产生严重的失业现象，这也是科技革命的消极后果之一。“西欧社会福利国家危机的原因首先源于新科技产业革命的负面效应，即就业危机。这种危机具有结构性的、非周期性的特点。它绝不限于某一地区，而是遍及整个西欧。”[10]福利国家的顺利运行不仅需要以较低的失业率为前提，更需要国民经济保持持续稳定增长势头，以便使国家有大规模的资金注入到福利支出和使福利制度顺利运行的行政费用上来，但是在20世纪70年代中期以后，由于经济周期和其他多方面因素的影响，资本主义国家的经济增长失去了往日的强劲势头，这对于福利国家的顺利运行可谓釜底抽薪。

其次，经济全球化的不断发展使以闭合性为基本存在条件的福利国家遇到了极大的挑战。福利国家在本质上是一种国家主义的制度安排，在每个福利国家里，所有的社会福利与社会保障所需的资金都来源于本国范围内的税收，而国家的福利保障政策应用的对象也是具有本国国籍的公民。国界、公民资格、主权是福利国家得以存在和运行的政治基础。全球化正是在此意义上对福利国家构成了巨大的挑战。约翰·格雷(John Gray)把经济全球化定义为“由不受限制的资本流动和不加束缚的自由贸易所促进的工业生产和新技术的世界性扩展”。[11](P6-7)世界经济的一体化，激烈的价格竞争，使得欧洲福利国家高额的劳动力成本成为制约经济发展的重要因素，并且随着劳动力流动的日益频繁，国外较为低廉的劳动力又造成了福利国家失业人口的大量增加。此外，金融市场的全球网络化推动了短期投资，加速了资本流动，这种流动性增强的资本更容易摆脱各国税务部门的监控，使得支撑福利国家福利支出的税源大量流失。全球化还扩大了各国人员流动的规模和速度，这无疑使福利国家以成员资格为条件的社会保障陷入困境。全球化给世界带来了深刻的变革，用英国社会学家吉登斯的话说“全球化实际上是关于时间和空间的转变”，[12](P4)这种转变使社会的不确定性增加，出现了各种新的风险，这些都为福利国家规定了新的任务和前景。总之，全球化是一个世界上任何国家都不能逃离的趋势，欧洲的福利国家在这个大趋势下所面临的不仅是扩大或缩小政府干预程度的问题，而是在结构上改变其治理方式的问题。

最后，冷战结束后，欧洲福利国家失去了意识形态领域的对手而面临新的合法性考验。如果说民族国家的建立和工业化的发展是福利国家产生的内部条件，那么二战后两种意识形态的对立和竞争就是福利国家产生和逐步扩大的直接原因。在冷战期间，两大阵营为了在国内获取意识形态和统治的合法性而展开了大规模的福利竞争，“国家创设公民权和福利项目的主要目的就是拉拢人民获取他们的支持，这种现象在冷战期间一直持续着。”[9](P75)随着冷战的结束，福利国家在国际上失去了往日的竞争对手，并且，由于知识经济和信息时代的到来，工人有组织的大规模就业越来越向小型化、分散化发展，工会的力量逐渐减弱，福利国家国内的工人阶级反抗压力也逐渐减低。失去了国内反抗、国际竞争的意识形态环境，人们更多地从“成本”和“效用”的角度来评判福利国家的合法性，这些都使原本已陷入财政和就业危机的福利国家面临新的合法性考验。“随着两极化时代的过去，大多数国家已经没有了与其针锋相对的敌人。面临着危险而不是敌人的国家不得不到与以前不同的地方去寻找合法性的资源。”[10](P75)

三、重塑福利国家——一场势在必行的改革

外界环境的变化和福利国家体制内部的局限使当今福利国家所面临的问题已不是简单的财政危机，更表现为一种结构性危机的特征，甚至还是一种合理性和公平性的危机。可以说，福利国家面临着一种从指导思想到具体制度的深层次调整。围绕此问题，近年来欧洲福利国家进行了大规模的改革实践，大体来看，欧洲福利国家的改革可以分为两个阶段。

第一阶段开始于20世纪70年代末一直延续到90年代初，其改革的理论基础是以哈耶克、弗里德曼为首的“新右派”(THE NEW RICHT)的思想主张。这种思想主张在本质上是对亚当·斯密为代表的古典自由主义的继承和发展。他们主张“反集体主义”的社会政策，反对国家对经济和社会生活的干预，积极主张市场自由竞争，对于国家福利的发展，新右派认为这是一件非常不幸的事情，因为它会侵犯个人的自由，导致极权主义的滋生。新右派对制度化的福利制度持强烈的否定态度，他们主张剩余式的社会福利模式，极力推行志愿主义，并大力突出市场和职业福利的作用。新右派的政治主张在从20世纪70年代开始的福利改革中得到了体现，在欧洲主要表现在英国撒切尔政府的福利改革政策上。撒切尔政府在经济方面强调市场自身对经济的调节作用，主张减少国家对经济的干预，大规模实施私有化，在社会保障制度方面主张降低社会福利支出，减轻英国经济所承受的社会保障重负，强调个人在社会保障中应该承担更加积极的义务与责任，提倡国家责任与个人责任的基本平衡。撒切尔政府的福利改革方针新颖、目标明确、措施激进、行动果断，确实在减少福利国家的财政支出、激活市场、提高经济活力和促进竞争等方面发挥了积极的作用，但是随着改革的进一步深入，英国的贫富差距逐渐拉大，失业和社会排斥现象严重，工薪阶层无保障感，社会的安全和稳定受到极大威胁。这些都表明欧洲福利国家的改革必须尝试新的思路与方法。

欧洲福利国家改革的第二阶段是欧洲社会民主主义在全球化背景下提出的“第三条道路”理论的政策体现。“第三条道路”试图放弃传统的国家社会主义与新右派自由主义理念中那些没有成效的因素，保留其积极的、富有生命力和创新潜能的因素，摆脱过时的意识形态束缚。针对传统左翼的国家干预主义政治模式和新右派自由主义的思想意识和政治模式，提出要超越这两种传统政治意识和政治模式而走一条新的道路。其核心依然是社会公正与资本主义的市场能否结合问题，以及如何结合的问题。作为一种新的中左政治主张，“第三条道路”试图在抛弃这两种传统模式的弊端的同时，将两者的积极方面结合起来，即试图在继承传统社会民主主义的社会公正、自由和机会平等、相互责任和国际主义等基本价值观念的基础上，吸收自由主义市场原则的积极成分，既让经济富有活力，又让社会团结一致。“第三条道路”理论提出后，由于其温和的特性和灵活务实的主张而深得处于困境中的欧洲福利国家的重视，欧洲各国纷纷以其为理论基础，从各国的实际问题出发制定了新的福利改革计划。总结起来，新一轮的福利改革主要体现在以下几个方面：

首先，福利国家的福利制度由机制型向补偿型转变。所谓机制性福利模式，又称为制度性再分配模式，它是指按照需要的原则，提供普及性的服务，也就是我们通常讲的狭义的社会保障。社会保障一般要由国家出面，通过社会行政向公民提供服务，而享受服务被看作是公民的基本权利，实施这种模式的主要目的在于维护社会的公平。机制模式的核心是社会保险或社会保障，它通过建立固定的再分配制度解决工业化带来的社会问题。而补偿模式集中地解决遗留在机制之外的问题，社会福利将目标“有选择地集中在一群残留的、人数不断减少的少数需求者”身上。用这种方法，有限的资源会使用得更加有效，如果配合以发展正常的市场，这种“有的放矢”的福利可以提供一个足够慷慨的支付水平，从而使社会环境得到显著的改善。在福利国家的实践中往往是两种福利模式有侧重的混合。20世纪90年代以来，由于传统福利国家的局限引起的一些社会问题，福利国家的福利政策由原来的普遍型向选择型改变，由机制型福利制度为主逐渐转变为以补偿型为主。这种倾向尤其在盎格鲁一萨克逊国家更为突出。

其次，福利国家的福利制度正在由权利型向责任型转变。传统福利国家引起的一系列社会问题违背了创立福利国家的初衷。对这种危机，英国首相布莱尔的高级顾问、伦敦经济学院院长安东尼·吉登斯在《第三条道路：社会民主主义的复兴》中明确提出，应当以“积极的”或“主动的”福利政策代替目前的传统福利模式，使传统福利国家现代化。他的主张很快得到了英国、德国等西欧主要国家社会党人的政策响应。“积极福利观”认为社会福利不应该完全由国家来承担，而应该由国家与社会（个人与政府之外的其他组织）共同承担。过去由国家实行的自上而下的福利政策主要是保护与照顾，没有给个人自由留下足够的空间来增强自身抵御风险的能力和实现更大自由的更佳途径。这一政策主张表明，福利国家的福利制度正在由权利型向责任型转变。所谓权利型福利就是指传统福利国家所推崇的把福利当作公民所应得的不附带任何条件的权利。这样的福利政策不仅会无限度地增加政府的财政负担，更重要的是，它滋长了公民对国家的无限度的依赖，销蚀了人的社会责任感。针对这种现象当代福利国家倾向于推行一种责任福利，提倡“无责任即无权利”，福利与责任义务相统一，在福利不断增加的同时，个人的责任和义务也应当不断延伸。这种附带条件的福利政策旨在鼓励个人对自己的行为负责，培养个人的社会责任感，进而减轻政府负担，最终调整国家与个人的权责关系，使二者形成一个相互协调，彼此负责的互动模式。

第三，福利国家的福利政策由提供保障向提供技能转变。“第三条道路”指导下的福利改革依然以追求社会公正为目标，但是其社会公正观较原来的社会民主观有了很大的不同。以社会救济等再分配方式实现社会平等的主张不仅是有限的，而且它遵循的“税收加浪费的原则”已经不合时宜。随着社会的发展，公正虽然意味着每个人不论地位如何都应当享有平等的人权，不论在经济上是否成功都能获得有尊严的物质保障。但是社会公平还应当成为促进个人发展的动力因素，为人们提供使之适应社会发展的生存技能。提供技能的福利也是随着责任型福利的产生而出现的，培养公民对社会的责任感仅靠责任意识是不够的，对社会和个人负责的技能才是这种责任担负的基础。因此，为了减少公民对福利国家的依赖，适应知识经济时代和全球化时代对公民的职业技能的需求，福利国家把原来的消极被动的保障服务变为提供积极的技能服务。“授之以鱼不如授之以渔”，提供高质量的终生教育和培训，才能变消极福利为积极福利，使公民具备为个人负责，为国家负责的本领。这是减少失业，减轻财政负担，提高公民责任能力的最经济、最有效的手段。福利政策由提供保障向提供技能转变，在公民方面使其责任心加强，在国家方面则使福利国家逐渐向社会投资型国家转变，变被动的恩惠式福利为主动的进取式福利，变事后补救式福利为事前预防式福利。这种社会投资型国家既适应了新经济对人才的需求，也适应了个人希望提高和塑造自身生活能力的个人需求。

此外，以“第三条道路”为指导思想的福利改革注重福利的多元化发展，具体表现为福利投入的多元化、福利责任承担者的多元化和福利目标多元化。福利投入的多元化是指福利和社会保障问题不能单凭扩大经济投入来解决，需要寻找综合途径，进行全方位处理。福利责任承担者的多元化就是指改变福利责任完全由国家独立承担的局面，尤其强调增加个人的责任。福利目标的多元化是指在确定福利目标时不只是注重再分配领域的收入再分配，而是更为关注影响初次分配的因素，如个人能力培养和工作机会创造等。并且，随着后工业社会的来临，欧洲福利国家也重新定位了对于福利概念的理解，改变了以往以物质财富增加作为社会福利的惟一目标，重新确立多维度的生活质量指标。生活质量指标不仅包含福利的经济内涵，还包含了像健康、社会关系和自然环境质量等影响人们生活条件的非经济因素，尤其重要的是在福利概念里增加了社会凝聚和可持续发展的概念，使得福利概念更为深刻和丰富。

伴随着理论的演变与政策的调整，福利国家经历着从产生、发展、调整与完善的一系列过程。在这个过程中，针对福利国家的任何政策调整都不能简单地被看作是一种思想潮流的胜利和另一种思想潮流的失败，而是两种思想潮流在新的社会发展条件下的一种调试与融合。当代国家的经济实践表明，市场确实为经济发展提供动力，但市场并不能完全替代政府所能提供的服务。政府虽然可以通过各方面的社会调控弥补市场的不足，进而实现国家作为独立系统应该实现的公平正义的价值目标，但是政府政策在实施过程中却又往往使自身陷入注重可行性、操作性的尴尬境地。可见，无论是政府还是市场都不能单独解决社会的一切问题。

福利国家近年来的改革表明，福利国家的社会功能出现了从普及性向选择性、从系统性向实用性的转移，这是适应资本主义社会现实的变化而采取的变革。西方福利国家是资本主义生产关系和生产力矛盾运动的产物，其演变是不断适应经济发展的需要而进行的。西方福利经济制度的功能主要是缓和劳资矛盾、维护社会稳定。但它又是构建市场经济功能体系的重要环节，在市场经济发展中起着不可或缺的作用，这说明，现代市场经济的发展对福利国家提出了更高的要求。这样就使福利国家的福利政策增加了国家与社会，政府与个人的互动意蕴，并且在操作层面上，在具体政策实施过程中采用了多种手段和弥补措施，目的是使福利国家更加符合社会发展的时代要求。

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