论统治视角中的官僚制

张康之

超越官僚制是当今行政改革的吁求，但是如何才能真正地超越官僚制呢？从国外的一些实践来看，官僚制似乎是不可超越的。我们认为，官僚制的不可超越性是由于理论研究的不足和行政改革实践的盲目性造成的假象，也就是说，是由于没有深刻剖析官僚制的实质而造成的。我们这里的研究，就是要抓住官僚制的统治视角这个人人习以为常的问题加以分析，揭示超越官僚制的根本出路。

一、从官僚体系研究到官僚制理论

根据马克斯·韦伯的观点，官僚制是与理性的国家秩序联系在一起的，在古代的中国、印度、埃及以及中古的欧洲，都存在过官僚制的原型。但是，现代官僚制是在新教伦理的自我否定中产生的，是作为近代社会科学技术进步和工业化进程的结果出现的。当然，对于近代社会的发展来说，科学技术的进步、工业化和官僚制的出现是一个整体的运动过程。这三个方面是互相联系在一起，并相互促进的。但是，与人们对科学技术发展的关注，对工业化的研究相比，关于官僚制问题的研究在一个相当长的时期内是相对薄弱的。所以，马克斯·韦伯对这一问题的研究对于近代以来的思想史和学术史来说是有着开拓性贡献的。正是由于马克斯·韦伯对东西方官僚制作了系统性的考察并作出现代官僚制的合理性设计之后，官僚制的问题才引起了学术界的广泛关注。

当然，如果说在韦伯之前，官僚制的问题一直处于思想界的视界之外也是不合乎事实的，实际上许多思想家都从不同的角度对官僚制作出了探讨并提出自己的研究意见，由于关于这个问题的探讨并不处于思想家们的学术中心，所以，往往不能引起人们的特别关注。比如，黑格尔就曾对官僚制的问题作过比较深入的定性研究。当然，官僚制的概念是由韦伯提出的，在韦伯之前关于这一问题的探讨只能看作为对官僚体系的描述和规定。

黑格尔在《法哲学原理》中对官僚体系作了探讨，这是由于他的哲学建构的需要。因为，他与启蒙思想家不同，启蒙思想家们的注意力集中在为成长起来的近现代社会提供一般性的原则，而黑格尔所要描绘的是绝对精神在现象界中的各种反映。所以，官僚体系作为绝对精神在现象界中的一个组成部分，必须由黑格尔为它作出规定。尽管黑格尔对官僚体系的规定被马克思解读为替普鲁士官僚体系的辩护，其实在黑格尔那里更多地是从属于哲学建构的需要。至于客观上起到了为普鲁士官僚体系进行合理性辩护的作用，那是作为哲学建构的逻辑结果出现的。

根据黑格尔的逻辑，国家是与社会分裂着的，国家所代表的是人类活动的理性与普遍原则。至于官僚体系以及构成官僚体系的官僚，在黑格尔看来，则是国家与社会的中介物。通过官僚和官僚体系，国家与社会才能达到统一。我们知道，在辩证法的哲学思辨中，中介的概念是有着极其特殊的地位的，因为，辩证法的正题、反题和合题，都是通过中介而得到实现的，中介的概念是一切辩证思维得以成立的最为基本的要素。如果把社会现实中的某一存在物或存在形态称作为中介的因素，那无疑是对这个要素的社会地位以最高形式的评价。也就是说，黑格尔把官僚体系及构成这个体系的官僚看作是国家与社会之间的中介，也意味着国家与社会的整体性是根源于官僚体系及其官僚的，是由于官僚体系和官僚的存在才赋予了分裂状态中的国家与社会以整体性甚至有机性。可见，黑格尔给予官僚体系及其官僚以高度的评价：其一，官僚体系及其官僚在性质上属于国家与市民社会的中介；其二，官僚体系及其官僚的作用在于赋予了国家与社会相统一的整体性。

鉴于黑格尔给予官僚体系及其官僚以如此重要的地位，所以马克思在《黑格尔法哲学批判》中就不可能不对这个问题发表意见。马克思的观点大致包括两个方面的内容：其一，马克思认为，官僚是在国家中形成的特殊的闭关自守的集团，公共事务与官职之间之所以能发生关系在于国家脱离了社会，并且因此在国家—官僚—市民社会之间，马克思认为存在两种表面的肯定关系，一方面，官僚不是市民社会本身赖以捍卫自己固有的普遍利益的代表，而是国家用以管理自己、反对市民社会的全权代表；另一方面，在市民与官僚之间又有着这样的关系，那就是每个市民都有着成为国家官吏的可能性，把这种可能性转化为现实性的途径在于市民具有必需的国家知识。其二，马克思认识到官僚是依照形式主义的那种千篇一律的精神行事的，并且创造出了一种幻想的普遍利益，也就是说，官僚阶层自身本来是属于特殊利益集团的，但他们却硬把自己当作普遍利益的化身。官僚体系所拥有的实际上是一个知识等级制度，但他们将知识转变为神话和秘密，将官员们束缚在追逐升迁的职业中，并保证他们比其他人有更大的稳定、安全。

 从马克思的这一思想看来，马克思是否定关于官僚体系及其官僚是国家与社会的中介的看法的，尽管马克思这时尚未具有明确的阶级分析理论，但他却深刻地看到普鲁士国家的官僚体系及其官僚是这个国家的组成部分，与这个国家一样，它也是与社会、与人民对立的。从这之中，无疑是可以得出革命的结论的。也就是说，国家与社会对立的状态不可能通过官僚体系及其官僚这一虚构出来的中介而被中和，反而官僚体系及其官僚会进一步地推动国家与社会的分离乃至对立。因而，否定国家的行动也理所应当地包含着对官僚体系及其官僚的否定。通过这样的革命，彻底告别官僚体制的等级制度，实现整个社会的普遍的公平正义。无疑，马克思根据普鲁士的现状所提出的与黑格完全不同的结论是对官僚体系及其官僚的客观描述，几乎在文官制度正式出现之前的整个社会历史阶段中官僚都是马克思所描述的那类存在物。

但是，现代公共行政却表现出了另一种情况，最起码在理论上表现出了对黑格尔理论的复活。即公共领域与私人领域相分离，行政人员作为公共领域中的活动主体，同时又是公共领域与私人领域联系的桥梁。而且，从现实的角度看，任何一个社会都不可能否定官僚体系及其官僚存在的合理性，一个没有官僚的社会迄今为止还属于一个空想的社会。既然这样，那么问题就必须被转换成对官僚体系及其官僚如何定位的问题，以及如何规范官僚体系及其官僚的问题。韦伯的官僚制理论就是因应这种需要而展开的。

韦伯虽然接过了一个时代课题，但却并没有继承黑格尔的学术思路，他不是在社会中介的意义上来构建官僚制理论的，而是从统治的视角出发来进行官僚制的合理性设计的。虽然韦伯有着价值中立的思想，虽然韦伯的官僚制理论在20世纪的管理实践中被解读为管理组织理论，虽然威尔逊等人的行政管理理论使人们可以从管理的视角出发来理解韦伯，实际上韦伯的官僚制理论与威尔逊的思考是不同的。威尔逊的政治与行政二分原则真正地使官僚体系定位在管理的价位上，而韦伯的官僚制理论所采取的则是统治的视角。也就是说，韦伯的官僚制在官僚体系内部，是一个行为支配体系，而在官僚体系外部则是合理性和合法性的等级统治结构。

二、作为统治制度的官僚制

官僚体系与官僚制是两个概念，它们之间既有区别又有联系。官僚体系是一个实体性指称，是特指行政管理的体系，其中的官僚也就是现在人们习惯上所称的行政人员。相比之下，官僚制的概念却要宽泛的多。第一，它是指具有合理合法性结构的官僚体系，即官僚体系的实体；第二，它是指官僚体系的体制，这是一种形态；第三，它是指整个社会的构成方式，这是一个剔除了意识形态因素的即韦伯所称的“形式合理性”的社会制度。从韦伯对官僚制的社会史比较考察中，我们不难看出，韦伯的官僚制的社会学解读应当是一种统治方式。

众所周知，韦伯通过自己的社会史研究，概括出了三种统治类型，即卡里斯玛型的统治、传统型的统治和合理合法型的统治。卡里斯玛型的统治也称个人魅力型的统治，它是依靠统治者的个人魅力而进行的直接统治，这种统治类型实际上并不属于官僚制的统治类型。但是，卡里斯玛型的统治类型在世界各个国家的历史上，都属于相对短命的、暂时的统治类型，因为这种类型在根本上是一种过渡性质的统治，一旦拥有个人魅力的统治者在无法抗拒的自然规律面前结束了自己的生命过程之后，这种统治往往演化为传统型的统治类型。根据韦伯的观点，传统型的统治类型是通过职位的世袭而得以延续的统治，这种统治更多地依赖于制度化的合法性，它拥有一个稳定的官僚集团、比较确定的层级化权力分层结构，并有着一定程度的职能分类。所以，这种统治被韦伯称作为是官僚制统治。在社会史的研究中，韦伯给予传统型的官僚制以很高的评价，但这是就其在历史上的价值而作出的评价，并不等于韦伯是肯定这种官僚制的。因为，在韦伯看来，传统型的官僚制统治，虽然拥有它维系统治所必要的合法性，但这种统治中依然具有较多的情感型的和随意性的行为，在制度结构方面也没有什么科学性可言，官僚的统治方式只是在极少的特定时期有追求技术化的表现，而对于整个传统官僚制的历史来说，并没有表现出统治方式的技术化进步。所以这种统治类型还是不具有合理性的统治，只有近代社会成长起来的现代官僚制才是具有合理合法性的统治。当然，在对官僚制的进一步深入解剖的过程中，韦伯在官僚制作为组织类型、权力结构、运行原则等等方面有着更为具体的规定，但在对官僚制的制度化理解中，韦伯却是把官僚制作为一种统治方式或制度而提出的。所以，在韦伯那里，官僚制首先是作为一种统治工具而存在的，然后才被作为一个管理组织而加以探讨的。这就是官僚制的统治视角。

统治的视角其实也就是政治的视角，在这一点上熊彼特的表述就更加直接，他不使用官僚制的概念，而是直接地把官僚制理解为“官僚政治”。在《资本主义、社会主义和民主》一书中，熊彼特对官僚政治理论做了比较详尽的阐述。他预言，在一个世纪内将由于领取薪金的职员的增加而出现的“官僚政治”会取代资本主义文明。因为，官僚政治追求最大效率、最优化、合理化等等，而这些恰恰是资本主义社会的基本精神。合理化的发展必将导致行政管理的加强和社会体制的科层化。官僚制是“法理型统治”的典型形式，其特点是慎重公正：它的官员不带偏见或情感地履行义务，不论社会等级和身份差别，对一切人实行同样的法规。[1]也就是说，官僚制是整个社会中的人与人的各种关系的体制化，它所代表的是由掌握技术知识的工业部门中的经理和政府中的官员所实行的统治。

在统治的视角中，社会秩序的保证往往是与政治强制性联系在一起的。围绕这个问题，自韦伯以来，形成了一个关于国家强制性政治统治职能的官僚制精英主义理论思潮。他们把国家看作是维持合法性暴力的、垄断的强制性机构，而官僚制就是实现这种合法性暴力的工具，正是官僚体系及其官僚制，成了运用统治权的组织和形成统治的强制性机构，警察、军队、司法机构等一切强制性的机构都无非是官僚制的具体表现形式。精英主义理论家认为，政治的本质就是进行统治，这是一种具有高度自主性的人类活动，无需用经济的或物质的因素进行解释。政治活动是其他一切活动的源泉，它支配和影响着人类其他各项活动。精英主义反对把国家政治职能社会化的倾向，认为这种倾向把国家贬低为强有力利益集团的小伙计，从而使国家变得软弱无力，他们主张建立一个强大的“完美国家”。[2]

 阿尔都塞在对当代西方国家官僚制条件下的政治统治进行分析时指出，镇压性国家机器是一个有组织的整体，它的不同部分接受一个统一体的集中指挥，“这个统一体就是拥有国家权力的统治阶级的政治代表所推行的阶级斗争政治”[3]，其组织保证来自统治阶级的政治代表所领导的中央集权机构。当然，阿尔都塞对当代社会的描述与韦伯的描述有着不同的基点，韦伯的目的是要在官僚制统治形式中发现合理性的一面，而阿尔都塞更多地是希望发现批判的楔入点。但是，他们的共同点都是对分析对象采用了形式化的镜像。更为重要的是他们都认为官僚制对于国家来说所执行的是政治统治的职能，而且由于官僚制的原因，使这个统治工具在组织上具有自主性和相对独立性，在运行上既不取决于其领导成员的阶级性质、也不取决于经济上占统治地位的阶级所施加的压力和影响，而是通过行政命令、禁令以及公开的和暗中的检查制度等手段来实现的统治。

福科的《性史》在更为普遍的意义上探讨了权力支配关系，并从权力支配关系的角度探讨了不同统治类型之间的延续性。福科认为现代社会的权力存在于各种社会关系之中，它通常以纪律的和规范的形式出现。这种新的权力体制是从18世纪末的以法律和道德为名义的社会运动中产生的，是从封建专制主义的“君权”过渡而来的。它的特点在于：“保证它们起作用的不是权力而是技术，不是法律而是正常化，不是惩罚而是控制和实用于一切等级、超乎国家及其机构之上的若干方法”。[4]福科指出，这种新的、以纪律形式出现的权力，在不同的机构中有着各自发展起来的不同的管理机制；表现为一种由某种社会的中央权威或某个统治阶级辐射而来的效应，它渗透在整个社会之中，转化为众多的结构和体制；这种纪律权力一方面要求人们遵纪守法，把他们分门别类按适当层次安置在一个严密的等级制度之中；但另一方面，这种纪律权力又具有积极创造性功能，它能对人进行改造，使之符合规范的和法定的标准，这种创造性功能最集中地体现在现代监狱之中。[5]也就是说，在福科看来，现代的纪律权力是一种巧妙而又精致的镇压技术，它决定并监视着人们生活的各个方面：从身体外貌到道德信仰，从工作习惯到日常行为。在现代社会，纪律权力已经成为社会控制的主要手段。这种权力通过各种组织而遍布整个社会，它把所有社会领域都置于一张巨大的监视网之中。

无需更多地举例，可以说一切从制度的层面审视官僚制的人们，往往都看到的是官僚制的统治意蕴，即使在微观的组织研究中进行技术性探索的人们，也不会否认官僚制的统治功能。所以说，官僚制所意味着的是一种统治类型，是与现代社会联系在一起的统治类型。无论是对官僚制持肯定的态度还是对官僚制持否定的态度，都是对官僚制作为一种统治类型的合理性的怀疑或证明。但所有的怀疑和证明都是要朝着一个方向前进的，那就是探索更为合理的统治类型。所不同的是，肯定官僚制的人们是要求在官僚制的原则基础上来对官僚制进行进一步的修缮，否定官僚制的人们要求在吸收官僚制成就的基础上探索出一种新的统治类型。

三、统治的合法性问题

思考统治的问题，首先面对的就是合法性的问题。因为，统治本身是否合乎人类的自然本性，是一个一直受到怀疑的问题。所以，必须为统治谋求合法性。这种合法性可以是理论上的建构，也可以是意识形态的追求，还可以是技术性的设计。事实上，人类历史上的一切统治都把谋求合法性作为首要的任务，现代统治也不例外。从理论的或意识形态的角度看，从古代剥削者的“君权神授”论，到近代的“国家主权”论，直至现代的“人民主权”论，都不过是强调其统治的合法性。即使最野蛮、最专制的政府也不例外，也要通过理论证明和意识形态的宣示来让被统治者相信他们的统治是天经地义、理所当然的事情。所不同的是，现代统治是把合法性与合理性结合起来，试图通过合理性程度的提高来为合法性注入活力。这就表现为在形式合理性上和工具主义的技术设计上所作出的努力，特别是以形式化的法律制度及其操作程序来把理论上的、意识形态上的和技术上的努力整合在一起，构成一个严密的合法性网络体系。

韦伯在对历史上的统治类型的比较分析中深切地体会到，任何成功稳定的统治，都是由于取得了人们的承认和服从，这种承认和服从就是统治的合法性。相反，得不到这种承认和服从的统治就不具有合法性。也就是说，在韦伯的理解中，“合法性就是人们对享有权威地位的人的地位的承认和对其命令的服从”[6]。也就是说，一种统治的合法性取决于公众的认同、支持和信任。否则，这种统治就会失去人民的支持，并最终被历史所淘汰。由于韦伯在社会史的比较研究中对东西方各种类型的统治形式作了系统的考察，所以韦伯对合法性问题的意见也就成了当代思想史上的经典贡献。尽管韦伯对合法性的理解比较肤浅，但他毕竟是研究统治类型的专家，他是直接从统治的视角中直接走向合法性问题的探讨的，他的这个思路实际上揭示了统治与合法性问题之间的逻辑联系。也正是这一点，才引起了当代理论界对合法性问题的广泛关注。

当然，韦伯在谈论合法性的问题时表现出了与他的整个思想体系不一致的地方。在他进行官僚制设计的时候，他所表现出来的是对客观性的强调，即突出官僚制的科学性、技术性等形式合理性，而在合法性的问题上则归结为被统治者的主观承认和服从。再者，由于韦伯对统治的合法性问题的研究是建立在纯粹功能主义的基础之上的，试图刻意避免对合法性作出价值判断。他认为统治系统的确立与存在以合法性为基础，一个系统之所以是合法的，恰恰取决于它的存在以及公众的承认和服从，而公众的承认和服从又反过来被证明统治的合法性。这样一来，韦伯就在逻辑上为自己设定了一个互证的陷阱：每一方的存在竟然成为对方存在的惟一理由。这就是韦伯合法性理论的悖论。所以，这些缺陷表明了韦伯仅仅是提出了合法性的问题，至于这一问题的深入探讨，韦伯则留下了一个可供广泛拓展的空间。也正是由于这个原因，才使合法性问题的研究成为哈贝马斯作为20世纪中显赫的思想家的理论支柱之一。的确，哈贝马斯对合法性问题的研究作出了突出贡献。首先，他同意韦伯关于合法性问题的定义，但也指出了韦伯关于合法性问题的定义的不足。这就是他所说的，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值……——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身（至少）在事实上的被承认”[7]。也就是说，哈贝马斯认为合法性还有其客观性的一面，有自身所内含的某种价值。其实，哈贝马斯是希望建立一种“顺应历史发展的潮流、倾听并尽量满足公众期待”的统治。

作为法兰克福社会批判理论的代表人物之一，哈贝马斯虽然极力避免马尔库塞等人那样的激进理论色彩，尽量采取一种温和的和比较客观的态度。但是，他对官僚制条件下的被异化为金钱的统治仍是表示出坚决的批判。哈贝马斯说，他并不否认，政治、法律调节在生活世界中一定程度上是必要的，尤其在冲突情况下，然而现在的问题是：在资本主义社会中，将人的关系变成官僚制措施的对象的趋势愈演愈烈，导致了生活世界的核心部分的官僚化和金钱化，也就是说，公众的生活方式越来越金钱化和官僚体制化。哈贝马斯所表达的这个意见是对官僚制条件下统治的合法性不足的忧虑，在他看来，这种合法性不足将会导致革命。因为，“生活世界并不只听凭经济和行政上所采取的措施的摆布。在极端情况下，则会出现被压制的生活世界的反抗，出现社会运动、革命”[8]。为了避免这种极端情况的出现，哈贝马斯倡导用交往理性来弥补现代社会统治合法性的不足。他坚信：金钱循环过程和权力循环过程必然受到个人生活的行为领域和自发的公众社会交往结构化的行为领域的限制，从而使生活世界的边界和生活世界的绝对命令即实际的价值定向要求得到捍卫。可见，在哈贝马斯看来，现代社会的统治仅仅具有形式的合法性还是不够的，它还需要具有实质的合法性，即包含着价值的肯定。哈贝马斯的具体解决方法是极力推荐一种公共领域与私人领域的区别对待，让私人领域除了遵从法理的命令之外，还自发地遵守道德的绝对命令。一旦私人领域中拥有了交往合理性的道德价值，那么现代社会的纯粹形式化和客观化的统治也就会因这种道德价值而发生改变。

哈贝马斯是一个理论家，所以他对官僚制条件下现代统治合法性的反思以及救治方案都是通过一系列理论证明而提出的。与哈贝马斯不同，亨廷顿没有什么理论可言，因为他更具有画家的气质，他的作品更多地表现为现代社会的素描。但正是这样的素描却突出了现代官僚制与官僚主义和腐败密切联系在一起的这个“焦点”。亨廷顿看到：现代化意味着政府权威的扩张和受政府管理的活动增多了，即使国家制定了众多的法律，腐败的可能性也会增加。这取决于法律受公众普遍支持的程度、违法行为本身不易被察觉的程度、官员受获利欲望驱动的程度等等因素。此外，当某些个人和某些集团感到法律对之不利时，这些人和集团就会成为制造腐败的潜在根源。因此，即使有了各方面的法律，并不等于就会消除腐败。法律只是提供识别是否腐败的标准，仍然有人无视法律，铤而走险。亨廷顿指出，“现代化进程引起的腐化的中央集权的官僚制国家，比在封建国家更广泛”[9]。就西方国家而言，拿美国、加拿大和澳大利亚、英国相比，“政治腐化在美国和加拿大似乎更为严重”[10]。关于政治腐败的规模和频率，亨廷顿指出，在现代化程度低的国家，除去一些例外（如共产党领导的社会主义国家），高级行政官员比低级行政官员更为腐败；而在现代化程度高的国家，低级行政官员则比高级行政官员更为腐败。至于腐败的影响，亨廷顿指出，“腐化很自然会使政府行政体系受到削弱，或使行政体系的软弱无能长期得不到改善”[11]。所以，亨廷顿用一种极其直白的语言揭示了现代官僚制统治的合法性危机的问题。

问题究竟出在那里？为什么在官僚制的问题上有了这么多的理论探索，但却总是存在着许许多多无法解决的悖论，特别是在哈贝马斯之后，几乎在所有的问题上都采取二元分立的视角，从而把理论变得越来越繁琐，而实际上却什么问题也没有解决。同样，在实践上，官僚制更是带来了无法计数的问题，以致于70年代以来各国的行政改革运动纷纷提出驱逐官僚制的口号。我们认为，关键的问题是谁也没有走出韦伯在官僚制的社会史比较研究中为官僚制确定的性质，那就是作为统治工具的官僚制。站在统治的视角中来认识官僚制和对官僚制所进行的不断修缮，都不会取得真正有历史价值的结果。所以，无论在理论上还是实践上，要想告别官僚制，就必须走出统治的视角。

走出统治的视角又会通向何方呢？我们认为，人类文明的历史是由这样三个阶段组成的，那就是国家及其政府实行统治的阶段、实行管理的阶段和从事服务的阶段。在一个很长的历史时期里，国家与人民、政府与社会的关系主要是一种统治关系，但是在进入20世纪之后，特别是在20世纪的后半叶，统治关系是可以在管理关系的成长中逐渐退出历史舞台的。但是，正如上面所考察的那样，社会科学的研究和各种理论的建构都没有实现根本性的视角转换，所以才陷入了当前的困境。

参考文献：

[1]　丹尼尔·贝尔.后工业社会的来临[M].北京：商务印书馆，1984.76.

[2]　柏伊姆.当代政治理论[M].北京：商务印书馆，1990.129.

[3]　阿尔都塞.列宁和哲学[M].台湾：远流出版公司，1990.169

[4]　福科.性史[M].英文版.纽约：1980.89.

[5]　福科.纪律与惩罚[M].英文版.伦敦：1969.248.

[6]　于海.西方社会思想史[M].上海：复旦大学出版社，1993.333.

[7]　哈贝马斯.交往与社会进化[M].重庆：重庆出版社，1989.184.

[8]　哈贝马斯.生产力与交往[J].哲学译丛（北京），1992，(6)：52.

[9]　亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.65.

[10]　亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.65.

[11]　亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.69.

《北京行政学院学报》2002年第1期