论政府的非管理化——关于“新公共管理”的趋势预测
 

张康之
 

一、走向“新公共管理”
        自从人类出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却越来越彰显出来，以致于在公共意识中，阶级统治似乎已被人们所忘却，人们处处所见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，无论是在经济领域、政治领域、文化领域，还是在其他社会生活领域，都可以看到政府干预的身影。这种干预也可以看作是一种超强化的管理，从整个人类历史发展的过程来看，这是一种从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。
公共管理从隐到显的变迁，不仅仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的扩展，而是管理模式的改变。传统的作为统治附属行为的管理，在目标指向上与统治有所不同，它更多地指向公共利益，或者说通过直接地为公共利益服务来间接地服务于阶级的政治统治。但是在管理方式上却与统治方式极其相近，表现出一种强制性的特征，当这种管理主要运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往运用强制性的措施。而且，这是一种管理与统治一体化条件下的管理，管理行为自身未得到充分自觉，所以管理从不隐瞒为统治服务的职能特征。根据这些特征，我们把传统社会的行政行为及其模式称作“统治行政”。
       近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包含着强制性的行为，带有传统的统治性特征，但在越来越多的领域中，近代以来的公共管理越来越趋向于采用民主和参与等方式。这不仅使公共管理拥有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，而且在自身的整个发展行程中，追求公共管理相对于政治统治的独立性，把传统的凌驾于整个社会之上的管理模式转化为深入到社会之中的和渗透到社会生活一切领域的无所不在的相容性管理模式。马克斯•韦伯把这种管理模式称作为“官僚制”，它开始于近代社会，在上个世纪末、本世纪初随着西方诸国工业化的完成而最终确立起来。其主要特点是：权力集中，层级分明；官员照章办事、循规而行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定目标。这种被谑为“由天才设计来让白痴操作的体制”像是一部受到严格控制的机器，公务员只是机器齿轮的齿，他们的工作分工细致，行为必须依照明确的规则和程序。从这种管理模式在社会总体中的位置以及运行特征来看，它的基本特征是：(1)政府是公共管理的主体；(2)政府的公共管理无所不在；(3)政府公共管理的职能迅速分化为许多专门的领域；(4)政府机构膨胀的趋势不可遏制；(5)在担负公共管理职能时往往有着公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。我们把这一行政模式称作为“管理行政”。
       也就是说，迄今为止，人类已经发明了两种行政管理模式，即统治行政的模式和管理行政的模式。在现实的公共生活中，统治行政已经失去了生命力，在许多国家已经成为历史陈迹。同时，与近代社会相伴生的管理行政也开始面临“新公共管理”的冲击。因为，在欧美等发达国家，管理行政在经过一段时间的发展之后，各种弊端逐渐暴露了出来，诸如公平与效率的矛盾、政府机构膨胀问题、官僚主义问题、管理成本无限增长的问题、腐败问题等等不断受到广泛的诟病。起先，人们试图通过对管理行政的调适和修补来解决其各种各样的问题，但当这些努力在一轮又一轮的反复中受挫之后，一场深刻而广泛的全球性行政改革浪潮掀起。在西方，这场行政改革运动被看作是一场“重塑政府”(Reinventing Government)、“再造公共部门”(Reengineering the Public Sector)的“新公共管理”(New Public Management)运动。
       新公共管理的历程大致是这样的。70年代末和80年代初西方国家兴起了一场公共行政改革运动，这场运动以1979年英国首相玛格丽特•撒切尔上台为标志。在整个80年代，英国采取一系列改革措施：发起了反对浪费和低效益的运动，成立一个效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化，将包括英国石油、英国电讯、英国钢铁、英国航空等著名公司在内的40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。更为引人注目的是，根据效率小组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各部分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也就是绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事及其他具体事务的管理上享有很大的自主权。特别是，执行局的局长是由来自公共和私人部门的人员进行竞争产生的，他们不是终身制的，每三年必须重新申请一次。到1996年度，英国成立了126个这样的执行局，将近75%的公共服务由这些局承担。
       继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大刀阔斧的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大、富于系统性而受到举世瞩目，以致于被学术界称为“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。新西兰几乎废弃了所有的公务条例，对核心公共部门进行重组，建立了数十个按绩效预算运行的小型部门，将价值50亿美元的公有工业私有化，将其他公共行业变为完全自主经营的国有企业。
       与此同时，在美国，克林顿政府要求把建立一个“工作得更好而花费得更少”的政府作为其优先目标之一，并于1993年提出了国家绩效检评(National Performance Review)，各种行政改革措施在州、市、县各级地方政府大范围地悄然展开。到90年代中期，有39个州实施了公共服务质量计划，29个州开展了政府部门绩效测评，30多个州简化其人事制度，28个州就公共服务向作为“顾客”的公众征求反馈意见。加拿大、荷兰、法国等经合组织的其他成员国也都采取了类似的改革措施。进入90年代之后，一些新兴工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也开始加入这一公共行政改革的大潮。
       综观这场行政改革的运动，由于操作上的需要而表现出政府继续承当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势来看，无疑包含着这样的内蕴：那就是对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的重新检讨。虽然这一检讨的结果依然是以“公共管理”命名，称作为“新公共管理”，但它与传统的公共管理已有着很大的不同。或者说，新公共管理意味着一种新的管理模式，是整个近代社会公共行政管理化趋势的中止和对公共行政管理化模式的扬弃。因为，从目标、内容、性质、职能和效果等方面来看，新公共管理都超越了近代以来公共行政的管理化。在现实表现上，它是走向政府公共政策化和公共管理社会化的运动；在哲学的意义上，则是一场中心边缘化和边缘中心化的运动。

二、政府的公共政策化
       新公共管理所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。因为，管理行政条件下的政府由于其职能的不断分化和扩张造成了规模的膨胀，陷入了财政负担加剧的窘境。同样，由于政府规模过于庞大，导致了管理中的失调、失控、官僚主义和效率低下。结果，政府形象受损，以致于出现了普遍存在的对政府的信任危机。为了解决这些问题，新公共管理提出了许多对策性措施，诸如精简机构、削减政府职能、放宽规制、压缩管理、政府业务合同出租、打破政府垄断和公共服务社区化等等，这些措施在实践中的运用包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。
       在历史的宏观视野中，政府的公共政策化和公共管理的社会化是一个具有着历史发展必然性的历史趋势，它在政府职能分化中把对象性分化转变为主体性分化。
       我们知道，在统治行政中，虽然在表现形式上管理的职能与统治的职能存在着区别，管理更多地考虑民众的利益实现，而统治更多地考虑统治秩序的稳固性。但是，统治行政并没有真正实现职能的分化，统治职能与管理职能处于一种混沌统一的状态。在现代政治学中，对统治与管理的关系作了明确的界定，认为传统社会中的管理是统治的手段，统治者在从事社会公共事务的管理时是要通过管理来赢得统治的合法性以及把统治的目标、原则和秩序要求渗入到日常管理之中。但这只是在理论抽象中形成的结论。在传统社会的几千年实践中，统治与管理这两种职能的实现却是在无意识的状态下发生的，没有任何文献可以证明，传统社会中的统治者已经开始把统治职能与管理职能区分开来加以研究，并自觉地对统治方式和管理技术的优化问题进行分门别类的探讨。所以，统治行政是行政史上的一个混沌的、蒙昧的阶段，在这个阶段中不存在管理职能与统治职能的分化。
       行政职能分化的历程是在管理行政中开始的。对于管理行政来说，它的统治职能被作为一个总目标和总原则而深深地隐藏在各项管理职能的背后，表露于外的是管理的政治职能、经济职能、文化职能以及其他各项社会职能。管理行政越是发展，职能分化也就越是充分。但是，管理行政的职能分化是对象性分化，而不是主体性分化，虽然在管理行政实践中，随着职能的分化，政府通过设立不同的机构和部门来专门担负具体的职能，但任何一个机构和部门都依然是作为政府的一部分而存在的，没有自己的独立性和自主性，来自于这些机构和部门的一切行政行为都是建立在一个统一的原则、统一的意志或统一的政策基础上的。所以，任何一个机构或部门都不是一个独立的管理主体，只是由这所有的机构和部门所构成的完整的政府系统，才可以称得上是相对于社会的管理主体或行政主体。行政职能的分化是社会发展的结果，因而也是历史的必然。然而，在行政职能分化的过程中，行政主体的一体性却一直是不变的，这就必然会造成一种结果：政府在每一种新的行政职能出现时，都需要通过设立相应的机构来专门承担这一职能，职能越是分化，政府的规模也就越庞大。而政府规模的扩大又带来了政府自身管理的问题。也就是说，不仅政府规模的扩大会成为社会的一个沉重负担，而且政府自身也会出现机构臃肿、人浮于事、推诿扯皮等效率方面的问题和贪污腐败、以权谋私、权钱交易等公平问题。
       管理行政对这些问题是有认识的，也不断地尝试通过行政改革来消除这些问题。但是，为什么在管理行政的思维框架下所进行的一切行政改革都以失败告终了呢？因为行政主体的一体性被看作是一个默认的不可移易的原则，当政府规模过大时，则精简机构，而职能分化的必然性又客观上要求增加机构；当权力失控时，则强调权力制约，而权力制约不仅需要增加机构，而且会降低权力运行的效率，因此，管理行政陷入了一种恶性循环。要走出这一恶性循环，就必须打破管理行政的行政主体不可分立的一体性。新公共管理展示了一种打破行政主体一体性的趋势。也就是说，新公共管理把管理行政的职能对象性分化转化为主体性分化。这种主体性分化也就是我们所说的政府公共政策化和公共管理社会化。
       所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据新公共管理的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治的、半自治的和自治的机构去承担公共管理的职能。在原先的管理行政中，政府垄断了全部公共管理的职能，一旦在政府之外出现了准自治的、半自治的和自治的公共管理机构之后，原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分可以由这些机构来承担。因而，政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定及监督执行。在新公共管理理论对公共组织的重新界定中可以看到这种思想。新公共管理理论认为，公共组织大致有四种类型，即政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织。其中，政策组织应当完全属于政府意义上的组织，而规制组织部分是政府的也可能部分是政府外的组织，而服务提供组织和服从型组织基本上是可以作为政府外公共管理组织而存在。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理的职能。这就是政府的公共政策化。
       在这种公共政策化了的政府中，公共管理的职能被部分地甚至完全地转移给非政府外公共管理组织。就政府自身而言，自然而然地可以达到消肿减肥的目标。就政府与社会的关系而言，政府由于从公共管理的具体事务中解脱出来，因而具有了一个以旁观者的身份审视公共管理质量及效果的机会，不仅自身可以彻底告别官僚主义，而且可以对政府外公共管理组织的任何官僚主义倾向进行监督和纠正。同样，由于公共管理的职能被转移给非政府组织，政府对公共权力垄断的局面也就被打破，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府外公共管理组织，从而避免了政府中产生腐败的问题。一旦政府走出腐败的陷阱，那么任何掌握公共权力的非政府组织对公共权力的滥用都不具有制度化的基础，而且纠正起来也极其容易。
       政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。也就是说，政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。原先那种政府与社会的直接联系和两极互动转化为通过政府外公共管理组织的中介而联系在一起，政府与社会之间的互动关系在政府外公共管理组织的缓冲作用下运行。但是，政府外的公共管理组织虽然担负的是管理行政条件下政府所承担的公共管理职能，却不是政府的组成部分，而且也不是政府机构的延伸，它在本质上属于社会的范畴，它取代了管理行政下的政府而承担公共管理的职能所意味着的是社会自身实现了自我管理。
       既然公共管理社会化了，那么公共管理也就不再是市场原则的禁区了。我们知道，政府是一个非交换的领域，是市场原则的永恒禁区，政府掌握的公共权力不可交换，政府及其工作人员的行政行为不具有交换性。当公共管理为政府所垄断时，政府的这种非交换性是涵盖一切公共管理的领域及其行为。但是，公共管理社会化行为由非政府组织承担却打破了公共管理的不可交换性，使公共管理可以在市场原则下运行。一方面，私营部门的管理方式可以被引入公共管理之中，另一方面，管理本身接受市场的选择，即在市场竞争中谋求和争取自己能够获得的内容和份额，公众可以选择接受某个组织或某个部门的管理。这样一来，市场就是一把标尺，承担公共管理的组织在市场竞争中或者得到发展的机遇，或者被淘汰出局。政府具有唯一性和垄断性，政府可以改组和重建，但政府是不可以被消灭的，当公共管理由政府所垄断时，社会是无可选择的。虽然公众在公共管理政府垄断的框架下可以对政府提出批评，政府也可以接受公众的参与管理，但公众不能在根本上作出选择。而公共管理的社会化和市场化，却把承担公共管理的组织置于公众的选择之中，公众掌握了选择公共管理组织的绝对权力。这样一来，管理行政中存在的一切不可解决的问题都在公众的选择中迎刃而解了。
       公共管理的社会化意味着政府的非管理化。因为，当政府的公共管理职能转让给社会之后，政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行。尽管这一点还只是新公共管理中所包含的趋势，但它却预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。

三、中心与边缘的位移
       作为一种全新的行政模式，新公共管理的成长过程必然包含着中心边缘化和边缘中心化的哲学意蕴。
       首先，新公共管理把主体中心主义转化为客体中心主义。同统治行政一样，管理行政依然是一种以主体为中心的权力体制和运行机制。虽然管理行政的行政管理化意味着公共行政与政治统治一体化状态的结束，而且经过一个较长时期的探索，公共行政的组织体系和行为模式最终定格在马克斯•韦伯所称的官僚制组织体系中。但是，这种管理化的公共行政与传统的统治行政一样，中心追求依然是“秩序”，只不过统治行政追求的是绝对的政治秩序，而管理行政追求的是社会秩序。政治秩序是通过暴力手段、强制性高压获得和加以维持的，而社会秩序则是在管理的科学性、规范化中获得和加以维持的。然而，科学性和规范化对行政体系自身的整体协调、结构合理、规模适度等方面提出了较高的要求，这就把人们的视线引到了对行政体系自身的关注上。本来是出于社会秩序的目标，但在对行政体系自身的关注中，目标常常被淡化，行政体系自身的存在和运行却成了行政权力及其行政行为极力维持的直接目标，结果，也具有了与统治行政相近的特征。也就是说，统治行政在对政治秩序的强化中所要实现的是维护统治的目标，统治权和统治行为处于整个社会的中心位置；管理行政在社会秩序的要求中总是把行政管理体系及其运行状况作为基本的关注点，行政权和行政行为被置于整个社会的中心位置。这都是一种主体中心主义的权力体制和运行机制，无论是管理者还是统治者，都是以自我为中心，被管理者和被统治者作为“我”的对象是从属于“我”和为了“我”而存在的，“我”从事管理或统治的活动，无非是为了自我的存在与发展。新公共管理不同，它关注政府实施的各种计划、项目的有效性，表现出了一种目标导向的趋势，目标是中心，行政权力和行政行为是从属于这一中心的，是服务于目标的。而这个目标的具体表现就是“顾客”的满意。根据新公共管理的设计，公共管理把需要服务的公众视为公共机构的顾客，通过调查，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。这样一来，就必然会把顾客放在公共管理的中心，即以公共管理的客体为中心而不是以其主体为中心。
       第二，新公共管理把权力中心主义转化为服务中心主义。无论是统治行政还是管理行政都是以集权形式出现的权力中心主义。在统治行政中，集权是不言而喻的，无论是在统治还是在管理的意义上，都必须仰赖集权的支柱。在管理行政赖以产生的社会中，集权往往受到批评，但管理行政体系依然是一个集权体系，属于权力中心主义的范畴。当然，在管理行政的官僚制组织结构中，长期以来一直存在着民主和参与的呼声，存在着集权还是分权的争论，但在现实的公共管理中，分权只不过是对高度集权的暂时校正，民主和参与常常演变为争争吵吵的闹剧。管理行政是建立在集权的主线上的，尽管行政权在整个政治制度中就其所受制约而言有着民主和参与的内涵，但就行政权自身而言，一直表现为一种集权，权力在官僚制体系的金字塔中被自下而上地集中起来，上层发号施令，下级依令而行。管理行政体系的运作，也就是公共权力的运行，权力是中心，行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行为的权力的大小。所以，我们最容易感受到的是，在管理行政中也存在着权力拜物教。新公共管理表现出一种破除权力拜物教的趋势，使人们把视线从关注权力和权力的运行转向关注管理的效果上来。因为政府不再是唯一的公共管理组织和部门，也不再是唯一执掌公共权力的组织和部门，它对公共权力的垄断将随之而成为历史，公共权力随着公共管理的社会化而社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的执掌者。公共权力的社会化，或者说公共权力在公共管理体系中的非中心化，实际上也就是管理的服务化，即公共管理变成了一种为公众的服务。所以，服务将是新公共管理的主题。
第三，新公共管理把效率中心主义转化为成本中心主义。管理行政与统治行政相比，最大的区别就在于管理行政对效率的重视。统治行政是建立在自然经济的基础上的，对于这种行政模式来说，不存在效率的问题，也不具有效率意识。管理行政是突出效率的行政，以效率为中心。效率的问题成了衡量行政体系是否健全的尺度，在我们对各种各样的官僚主义问题作出批评时，实际上是出于效率意识的要求。正是对效率的追求，促使管理行政不断地探索行政管理科学化的路径。所以，行政效率是管理行政追求的基本目标。然而，在管理行政追求效率的过程中，总是不自觉地加大了行政成本的投入，使整个社会蒙受超额负担。在一个连续的动态过程中，我们看到，往往由于行政成本投入的增加，导致了机构膨胀和人员的增多，这又使行政高效率的现象转瞬即逝，进入一个政府行为低效甚至无效的阶段。管理行政在解决这一问题时，往往是通过机构调整和人员裁减的方式去重新获得行政高效率的。但是，由于缺乏成本意识，管理行政始终无法走出政府行为的高效率—低效率—无效率的循环。新公共管理则不同，它不是单向度地考虑政府行为的效率，而是把这种效率的提升放在行政成本投入降低的双向思考之中，诸如实行预算开支总量控制、公共部门与私营部门公开竞标、绩效合同制和效率评审制等等，都反映了行政成本意识先行的思路。
       第四，新公共管理把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义，从而有可能有效地杜绝行政权力的腐败。腐败的问题之所以难以根治，是因为腐败从来都是个体利益中心主义在公共行政中的必然结果。人类迄今的两种行政模式中都存在着腐败的问题，但在管理行政中，腐败的问题尤为严重和最为引人关注。无疑，对于统治行政来说，也有一个腐败的问题，比如，权力执掌者或权力阶层对最高权力存续不利的行为，破坏政治统治规则和秩序的行为，侵犯最高权力阶层共有利益的行为，也被看作是一种腐败。不过，统治行政赖以存在的社会制度是一种等级制度，政治上、经济上，以及社会生活各个领域中的等级特权是一种制度化的特权，根据这种特权对社会利益的占有和垄断，甚至各种各样的巧取豪夺也被看作是自然而然的。而在管理行政中，等级制的范围被缩小，各类特权的适应范围也被缩小，虽然在行政体系内部还存在着层级结构意义上的等级，一旦超出这个范围，等级就很难得到社会的普遍认同。相反，人们更倾向于把行政人员与行政权力分离开来，认为行政权力是公共权力，行政人员对于他所掌握的权力来说，没有所有权，他行使这种权力是行政管理的要求，是为了维护和促进公共利益的实现。这种把掌权者与权力本身区分开来的做法从观念上否定了行政权力的私有。所以，一旦行政人员把其所掌握的权力用来谋取私利，就被视为腐败。这样一来，管理行政就染上一个永远无法治愈的痼疾，一方面它在观念上确定了腐败的性质和范围；另一方面，等级制在一个虽然被缩小了的范围内却仍是一个事实，而任何意义上的等级都必然伴随着特权，一旦存在着特权，它就必然会在约束它的力量稍有减弱的情况下膨胀起来，从而出现腐败。近代社会为了抑制腐败，发明了权力制约体制，用权力制约权力。但是，在管理行政模式的客观运行中，个体利益中心化是一个必然过程，而权力制约是一种人为的设计，在人为设计出来的权力制约与个体利益中心化的客观进程之间建立起一个永久性的平衡机制是不可能的，所以必须不断地进行调整。而且，对于行政权力的运行来说，权力制约本来就是处于边缘态的，是因为有了行政权力运行的客观性和必要性，才有了权力的制约，权力制约任何时候都是依附于权力的运行的，它任何时候也不能进入权力结构的中心。所以，管理行政中的权力与权力制约机制由于永远解决不了中心与边缘的问题，也就永远为腐败的滋生留下空间。
       新公共管理在三个方面表现出防止行政权力腐败的趋向：(1)新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化。在整个社会等级化的条件下，特权是社会公认的合理—合法的特权；在社会等级消除之后，行政体系中的等级及特权是受到限制和提防的特权，但管理行政的模式又决定了行政体系中的等级和特权的必要性。但是，服务定位则意味着任何形式的特权都将丧失其合理性，失去了特权和特权意识，行政行为将会更加贴近其公共性，运用公共权力谋取私利不仅是行政道德的问题，而且也不具有制度化的基础。(2)新公共管理的顾客至上改变了原先行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据。管理行政在追求社会秩序和实施对社会的管理中，必然要以我为主，在管理与被管理之间，以管理者为中心，管理行为直接体现着管理意志，在最理想的管理状况下，也是被管理者对管理意志的迎合，即被管理者对管理的主动合作。新公共管理由于把公众的满意度作为追求的目标和评价标准，行政行为就必须反过来迎合公众的要求和意志，以公众的意志为中心，以公共利益为中心。(3)新公共管理由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。行政权力的腐败，从运行方式上看，是由于存在着大量的“黑箱”操作和幕后交易，因而经常性地腐蚀着行政人员和造成行政权力的腐败，增加行政行为的透明度就是要把行政行为放在公众的监督之下，使公共权力不仅仅在权力制约机制内得到监督，而且必须接受整个社会的普遍监督和普遍制约，从而大大降低了权力异化和谋取私利的机会。
       总之，新公共管理已经显示出这样的趋势，即建立起一种以公共利益为中心的管理体制。虽然任何时候个体利益都是不可回避的，但对于公共行政的模式而言，个体利益处于一个什么样的位置上，结果是完全不同的，个体利益处于中心位置，就必然会造成个体利益侵蚀公共利益的问题，公共利益处于中心位置，公共利益的至高无上性就会得到维护。
       此外，新公共管理还将解决公平与效率的矛盾。我们知道，在统治行政中，阶级统治、阶级利益把整个社会割裂了开来，等级化是统治行政赖以确立的基础。在这种情况下，是无需考虑什么针对整个社会的公平与公正问题的。随着管理行政的出现，在政治社会化的过程中，全体社会成员的政治平等被作为社会制度的核心内容确立了下来。但是政治平等不可能单独实现，政治平等必须得到社会生活其他领域的支持，比如经济平等由于私有权的神圣性而不可能成为社会目标，但扩大经济不平等的方式则必须受到限制，允许社会采用哪些方式来扩大社会成员间的经济不平等，而哪些造成社会成员经济不平等的方式则被禁止使用，并通过这种限制性措施来最大限度地维护政治平等。然而，管理行政自身所追求的是效率，社会对行政管理的期望和要求则是尽可能地实现社会公正。这样一来，管理行政就具有了公平（或公正）与效率的双重任务。从整个近代管理行政实践的历史看，当它因应社会的要求而追求公正、公平时，往往牺牲了效率；当它突出了效率指向时，往往丧失了公平、公正。所以，在实践中，公平与效率是行政管理无法兼为的矛盾着的两极，甚至管理行政在公平与效率之间追求平衡点的努力也总是徒劳无益的。
       在理论分析中，我们可以看到，(1)如上述所讲，管理行政表现为一种主体中心主义和永恒的主体中心化运动，管理者与被管理者之间缺乏平等的基质，在它们之间谋求公平与公正必然会丧失管理所极力追求的秩序，并造成管理自身的混乱，在管理者与被管理者之间不应该也不可能倡导和实现平等，而这种不平等随着管理行政作用范围的扩大也在不断地增长，以致于在整个社会中种下了不公正的“种子”。(2)行政体系的组织结构是一种“官僚制”的等级结构，在这个等级结构体系中，自上而下的层级、职位和岗位上的行政权力之间有着制约和统属的关系，决策与执行、命令与服从等等是这种权力关系的基本特征，上级与下级之间、领导与下属之间是等级分明的，这是一个严密的等级体系，让这个等级体系去建立和维护社会公平和公正显然是极其荒唐的，但这种荒唐却长期作为行政管理的现实而存在。管理行政声言建立和维护社会的公平与公正，行政管理的行为表面上也朝着谋求社会公正的方向努力。而事实上恰恰是管理行政的体系、行政管理的机制和行为，不断地制造出社会的不公正。在这一点上，如果说新公共管理已经超越了管理行政是不现实的，但它表现出一种新的愿望甚至趋势。这在新公共管理的目标导向上可以看出，因为新公共管理提出公共服务的新思维，认为政府职能表现为公共产品的输入—输出，是一种公共服务，或称提供公共产品，它和其他类型的服务一样，应把改进服务质量作为不懈的追求，使公众能够最便捷最容易地得到政府、公共部门的服务，而公众对这种服务的满意度又是评价这种服务的基本标准。这样一来，效率与公正的追求边缘化，取而代之，公众的满意度进入公共行政的中心，管理行政谋求秩序的目标也被包含在公众的满意度之中了，原先那种行政体系自我评价、自我判断变成了公众的评价和判断。所以说，新公共管理可能代表着走向一种全新的公共行政模式的方向，是政府变迁中一个新的时代的开始.

《教学与研究》2000年第7期