论政治文明建设中的政党制度建设

周淑真

公共生活的有序状态是人类社会共同体存在、持续和发展的前提和基础，政治的首要价值目标就是在人类的公共生活中建立起有效的秩序。政治文明的性质规定了政治文明的主题和方向就是建立一种合理的公共秩序。政治制度是人们在政治理念指导下规范政治行为，以建立公共秩序的政治组织体制、运行机制和运作程序。政治文明的最终表现形式是制度文明。在当代世界各国，政党掌握政权并在社会政治生活、国家事务和政治体制运作中处于中心地位，因此，政党制度建设是政治文明建设的重要组成部分。

一、政治文明与政治制度建设之间的关系

政治文明概念是继物质文明、精神文明之后而提出的，具有鲜明的时代特征。所谓文明，首先是相对于野蛮而言的，它是自然与本能状态的对立面，是人类创造的特有的生活方式和生存状态。物质文明表现为器物，精神文明表现为道德和价值观念，政治文明表现为人类政治活动的进步状况。政治文明是物质文明与精神文明相互结合的产物，是特定精神文明的凝聚、积淀，又是以特定的物质文明为基础和载体的制度文明。

所谓政治文明，主要是指人们在获取、运用和影响公共权力，以进行利益分配的政治过程中的文明状态，包括政治理念（意识）文明、政治行为文明和政治制度文明。

政治理念（意识）文明是政治文明的精神状态。政治意识是包括政治意识形态、政治心理、政治思想和政治道德在内的人类政治意识系统。从价值取向上来讲，政治意识文明应该包括公平、公正、正义、理性、权利、义务、责任、自由、民主、平等、博爱、法治等，它是一种观念形态，也是政治意识文明的一般形态，是政治制度和政治行为的观念引导。

政治行为文明是指当人们与政治环境发生关系、介入社会的政治生活时，他们的所作所为符合政治文明的标准，这些标准有合理、合法、和平、理性、公开、公平、公正等。由于政治本身是“众人之事”，因此，任何形式的政治行为都是一种群体性行为，而只要是群体性行为，必然会有一定的程序和规范，程序和规范的形式具体反映出政治行为文明的程度。属于实践层面的政治行为包括政治斗争、政治管理、政治统治、政治参与，它们是政治理念和政治制度的具体体现。

政治制度文明是政治理念的规则化和政治行为的规范化。“评论政治的好坏，应从衡量它的国民所达到的文明程度来决定”[1]，而国民的文明程度深受体制和制度因素的制约，所以，政治文明的最终表现形式是制度文明。政治制度是指人们在政治理念指导下规范政治行为的组织体制、政治运行机制和运作程序。政治文明的核心是政治民主化。文明的政治制度应包括三层含义：不同权力之间的相互制衡；不同利益之间的相互均衡；政治资源的合理配置。政治文明的制度化发展程度，是一个事关政治文明发展的核心问题，在这个问题上，体现着一个国家和民族的政治智慧。

所谓制度化，指的是一种做法或组织方式被明确下来并被广泛认识的过程，即使它还未被普遍接受。行为者可以根据这个做法或组织，预期未来结果并建立自己的预期目标，进而调整自己的取向以及行动。在政治学中，制度化意味着政治行为者对于自身和其他行为者的行为有明确而稳定的预期。用亨廷顿的话说，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。他认为，“任何政治体系的制度化程度都可以根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量”[2]。

政治文明的实质内容是在与专制制度进行长期斗争中形成的民主政治，这是人类政治文明的共同结晶和宝贵财富，从一般意义上讲，它具有普世性的全球价值。而政治文明建设的核心或载体是制度建设，只有政治制度才能体现政治理念和规范政治行为，只有通过政治制度才能协调和实现理性化的政治行为和政治关系。政治的核心问题有两个：一是合理的权力与权利的分配，二是有效的利益协调，前者是后者的基础。权力与权利的分配由法律和制度安排，利益协调由政策推动。评判一种政治形态是否优良及其文明程度的高低，在结构上，就看其能否显示依据社会发展所提供的条件，在法律上和制度上合理地配置政治权力和政治权利；在功能上，就看其能否形成有效的发展战略和政策来协调社会利益关系，推动经济和社会的发展。

同时，政治制度化的程度决定着政治文明的程度。政治制度是政治文明的基础和支撑力量，是政治资源的最重要成分。政治制度包括：(1)基本政治制度，它是一个国家的基本政体结构；(2)根本政治制度，它体现着国体的性质；(3)具体政治体制，它是基本政治制度在各个领域的具体体现；(4)各种政治运行机制，这是基本政治制度和各类政治体制的具体运作形式。政治体制和政治运行机制是否健全、完善，直接关系到政治制度本质能否实现。当代中国政治制度作为一种高度中国化的社会主义政治文明成果，在半个多世纪的曲折发展过程中，与中国这样超大型、长历史、后发型的社会相适合，具有内在的合理性。但也应该看到，在我们的政治体制方面，还有许多不完善之处甚至存在一些弊端。在推进现代化建设过程中，对具有中国特色的社会主义政治制度，既不能否定和放弃，也不能止步不前，而应该发展和完善。在制度化发展过程中，与制度设计和制度选择相比，制度的有效运作更具有重要意义。这是因为：首先，制度只有在不断的运作中，才能得到发展和完善，才能使制度中的合理部分得以巩固和发展，不良部分得以消除或改进；其次，只有在现有的制度获得有效运作的条件下，社会才有发展的可能，而社会发展所积累的资源将是制度进一步发展和完善的重要动力。所以，政治变革的合理价值取向是制度功能的开发，使现有的制度有效地运作起来。把社会主义政治文明作为我国社会主义现代化建设的重要目标，其重大的认识价值和行为价值就在于，促使人们科学地认识和把握现行的政治制度，坚定不移地为赋予这些制度以实际的内容而努力，从每一个具体步骤和程序上发挥现行政治制度的功能和作用，既要避免政治制度形式主义地空转的现象，更不能陶醉于“我们已经实现了政治文明”这样一种肤浅的、狭隘的认识。中国人民推翻封建帝制已近一百年，中国共产党执政已经五十多年，党在政治上已经逐渐成熟，历史给我们提供了加强制度建设的机遇，现实给我们提供了加强制度建设的主客观条件，进一步加强制度建设适逢其时。

二、政治制度建设的核心是政党制度建设

我们所处的时代是政党政治的时代。所谓政党政治，是指政党掌握政权并在社会政治生活、国家事务和政治体制运作中处于中心地位的政治。当代世界绝大多数国家，政治舞台上的主角都非政党莫属，政党是国家政治的核心和主体。一国政治文明的发展程度主要体现在政党政治方面，政党制度是一国政治制度的核心内容。政党政治的产生源于资产阶级对于其政党参与国家管理的具体设计。政党政治是相对于君主政治和贵族政治而言的。君主政治和贵族政治是依靠血缘纽带和君臣依附关系来控制国家政权的；政党政治则淡化了这种关系，以利益和思想的趋同性为基础的政治集团控制着国家政权的权力机构为特征，以政党控制议会和组织内阁为前提。政党制度是政党政治的法制化、程序化和规范化。政党制度的内容包括一个国家的各个政党在政治生活中所处的法律地位、政党同政党之间的关系、政党同国家政权的关系。作为一种运行机制，政党制度一旦形成便具有相对的稳定性，它构成了社会各阶级、阶层、集团和个人在政治生活中的一种行为规范，也形成了一种党际关系体系和运行规则。在政党制度这个相对稳定的架构中，政党和政党政治则具有一定的可变性。政党、政党政治和政党制度产生的时序一般为：先有政党和政党政治，两者的发展是同步的，是不可分割的，尔后才有政党制度的确立。也就是说，政党和政党政治决定政党制度的性质和内容。例如，民主型政党和政党政治形成竞争性的政党制度；权威型政党和政党政治形成权威型或垄断性的政党制度；由一党主导、多党参与共同反对一党垄断政权的政治斗争则形成合作性的政党制度，如中国共产党领导的多党合作制度。

政党制度是指以固定方式互动的一组政党体制，固定化互动意味着贯穿在政党关系（竞争或合作）中的某些规则和条例被广泛遵守，即使这些规则和条例可能存在争议并且逐渐有所变化。因此，一个制度化的政党制度就是行为者依据政党格局的基本轮廓和政党活动的基本规则，确定自己的预期目标和决定自己政治行动的体制。制度化的政党制度决定着政治过程，决定着政治发展方向。在这样的体制下，人们可以明了各政党的地位和作用，明了谁是主要政党，可以预期政党行为的稳定性。

关于政党制度的制度化程度，斯考特·梅恩瓦宁从四个方面去分析：(1)制度化程度高的政党制度较为稳定，政党之间竞争或合作的模式具有规律性，如英美的两党制。(2)在制度化程度高的政党制度中，政党在社会中有深厚的基础，政党与民众之间的联系是固定的。政党有自己相对稳定的联系对象和活动范围，政党倾向于坚持它们一贯的政治立场，能够形成其特有的政治偏好，如一个明显处于左翼的政党不会为了短期的选举优势而突然转向右翼。社会中民众的投票和支持对象在对政党的选择上有一定的规律。(3)在制度化程度高的政党制度中，政治行为者赋予了政党合法性，即认为社会中应该或者可以存在政党。即使民众对特定的政党持批评态度，甚至对所有的政党持怀疑态度，但依然把政党看做是民主政治的必要部分，相信政党创造了现代民主，认识到没有政党，现代民主是无法想像的。(4)在制度化程度更高的政党制度中，政党组织有自己独立的地位和价值。在政治发展过程中，政党的整个组织发挥作用，而不是政党组织服从于某个领导人或某个小团体。在政党制度（包括一个政党的内部制度）不断发展、完善的过程中，政党逐渐摆脱了具有个人目的的控制。政党结构稳固完善，覆盖地域广阔，组织良好并且拥有自己较为稳定的资源，党内各种程序包括选择和改变党的领导团体的程序常规化。[3]在制度化高的政党制度中，几乎没有一个政治家可以从根本上改变政党。邓小平总结了党的历史上的经验教训，指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[4]党中央十分关注从制度上建设党的问题。江泽民指出：“从严治党，必须严格执行党的制度”，“对党内已经确立的制度要严格执行，同时要根据实践的发展，不断健全各项制度，形成一套从严治党的制度机制”[5]。

在政党制度的研究中，对执政党的研究应该放在首要的地位。当今世界是一个政党政治的世界，现在世界各国大大小小各种类型、各种模式的政党共有5000多个，经常执政或曾经执政的政党也有上百个。执政党主导着一国的内政外交。不断扩大党的群众基础和社会基础，提高党的社会影响力，是各国政党特别是执政党必须面对的重要问题。所谓政党的社会基础，是指那些认同政党政治纲领，拥护政党的政策主张，对政党具有向心力，凝聚在政党周围并忠诚于政党的社会群体，是指政党所能代表其利益和要求的社会阶层。政党的社会基础作为政党的生存土壤，其范围的大小和力量的强弱，决定着政党的生命力与影响力的大小。争取尽可能多的社会群体和社会阶层的支持和拥护，是任何渴望求得生存和发展的政党必须首先思考的。当代世界各个政党，都面临着如何去面对新的形势、以什么样的理念和姿态去处理发展变化中的国内外事务的问题。世界各国执政党的兴衰成败中存在一些规律性的东西。世界各国各种类型政党植根于本国的特定土壤，各有特点，但作为政党组织这一客观存在，必然也有其共性。比如，凡是执政党都会面临这样一些共同的问题：执政党代表什么人的利益；追求什么样的社会目标；采用什么样的方法治国理政；自身有什么样的能力和应该具备什么样的能力；执政党的理论纲领能否与时俱进；执政党能否正确对待自己的历史传统；执政党能否随着经济社会的发展、社会结构的变化来把握自己；执政党能否始终把发展经济、提高生产力、提高人民的生活水平放在党的纲领和行动的首要位置；执政党同国家决策机关的关系如何处理，等等。因此，我们必须开展对于执政党的研究，研究世界各国执政党所作所为的利弊得失和兴衰成败的经验教训，以作为中国政治文明建设的借鉴和参考。

三、当代中国政党制度的现状及发展趋势

在一国的政治制度中，政党制度处于核心的地位。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度。说它是基本政治制度，首先，其含义不是指某个领域、某个方面的具体制度，而是指在我国政治制度总体架构中关系全局、具有长远的战略地位，在国家政治、经济和社会各个领域发挥重要作用的制度；其次，是说这一制度是国家政权产生的基石，新中国就是在中国人民政治协商会议召开的基础上产生的，是在多党合作的基础上产生的。对我国政党制度的现状和发展趋势，应该有一个清醒的认识。经过改革开放以来二十多年的发展，当代中国政党制度在世界各国政治制度中独树一帜，这一基本政治制度建设取得了令世人瞩目的成效。在新世纪经济全球化进程显著加快的过程中，这一制度是我国社会主义政治文明建设的关键，也是民主政治发展的关键所在。

当前，我国的政党制度建设面临前所未有的挑战。这是因为冷战结束以后国际政治环境发生了重大变化，我国成为国际敌对势力“西化”的主要目标。西方一些国家打着“普世主义”的旗号，推行他们的政治制度和政党制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度产生于中国土壤，是在中国历史土壤中“长成”的具有中国特色的政党制度。认识这一制度，可以借用西方政治思想家的一些论述。19世纪的英国学者J.S.密尔在《代议制政府》中就提出政治制度必须有历史的基础，论证了政治制度是“人制作成”的还是“长成”的问题，他说，政府的形式应被看做是一种发明创造的事情。既然是人制作成的，当然人就有权选择是否制作，以及怎样制作或按照什么模式去制作。他提出，在制作政治制度和政府体制的过程中，第一步是明确政府所须促进的目的；第二步是研究什么样的政府形式最适于实现这些目的。明确了这两点，再确定将最大好处和最小害处结合起来的政治制度和政府形式。同时他又说，事实上在政治历史发展过程中，政府的形式不是一个选择问题。“大体上我们必须按照它们的现实情况加以接受。政府不能靠预先的设计来建立。它们‘不是做成的，而是长成的’”，一个国家“政治制度是从该国人民的特性和生活中成长起来的一种有机的产物，而不是故意的目的的产物”[6]。除了用权宜的设计应付一时的需要以外，人们的意志在这些问题上不起作用。政治制度如果符合民族的感情和性格，通常是持久的，经过连续不断的凝聚，就构成了适合该国人民的政体。因此，制度必须有历史的基础，制度必须与民族惯例及性格和谐一致。当一项制度或一套制度具有民族的舆论、爱好和习惯为它铺平的道路时，人民就不仅更易于接受，而且更容易学会，并从一开始就更倾向于去做需要他们做的事情，以维护这种制度并把它付诸实施。密尔认为，一个国家比较成功的政治制度是生长成的，而不是人为移植的。这些论述，对于认识我国的政党制度不无启发意义。

另一方面，我们也应当看到，我国的政党制度建设正面临着前所未有的发展机遇。其一，在苏联解体、东欧剧变之后，我国在政治制度上坚持走自己的路，为今天经济建设成就的取得、综合国力的提升和社会的稳定提供了保证，也逐步成为党内外和国内外人们所认知的事实。（注：在2002年中共北京市教育工作委员会和2003年北京市委统战部分别所做的有关问卷调研报告中，在党内外都有90%以上的人肯定多党合作制度对建设社会主义政治文明的推动作用。）其二，我国社会经济基础和社会结构发生了重大变化，要求我国的政党制度具有更大的包容性。社会主义市场经济的建立和发展，所有制和经济体制的重大变革，使我国社会在一致性增强的基础上出现了多样性发展的趋势。如何适应社会发展的现实需要，扩大和容纳社会各阶层、各团体、各方面的政治参与，把他们的政治愿望和利益诉求纳入我国基本政治制度体系中，如现有的八个民主党派如何涵盖社会的各界别，各民主党派既要在坚持自己的传统特色基础上面对现实又要防止趋同，人民政协的界别构成如何发展，政协的结构功能如何充分发挥，就成为基本政治制度发展中不可回避的问题。它要求我们必须与时俱进，在政党制度理论、观念方面进行创新，在政党和政党制度的运行机制、功能作用方面进行创新，既保证中国共产党的领导地位和作用，又能充分发挥民主党派参政议政、民主监督的作用和作为其联系界别的政治利益代表的功能。这是一项艰巨的历史任务。在这个问题上，我们必须有主动性、创造性和积极开拓的精神。政治机器并不能自行运转，它须由人操作，甚至由普通的人去操作。它需要的不是人们单纯的默从，而是人们积极的参与，并使之适应人们的能力和特点。政治制度的运作有赖于人的意志，它们在每一阶段的运行效果都是人的意志力作用的结果。从这个意义上来说，当代中国的基本政治制度是一种形式、一种载体，关键在于我们如何通过坚持不懈的政治发展和政治文明建设，赋予基本政治制度真实的而不是虚假的、实质的而不是表象的人民当家作主的内涵，从而实现包括基本政治制度在内的社会各阶层、各界别的政治资源合理配置和使用。一方面，要求作为执政党的中国共产党进一步提高执政水平和领导水平，以宪法为根本行动准则，依法执政，在全社会进一步树立宪法意识和宪法权威，从宪政的高度去认识多党合作和政治协商问题，不断提高多党合作和政治协商的制度化、规范化水平；另一方面，也要求作为参政党的民主党派，根据自身传统和特点，建设高素质的参政党，充分发挥民主党派的民主监督作用。在这些方面还有许多的工作要做。

民主党派作为以知识分子为主体的干部性政党，有其自身的特点。知识分子是由脑力劳动者构成的一个特殊的社会阶层，是创造、传播和应用科学文化知识的人，其中又有从事自然科学、社会科学、艺术创造等专业的分别。知识分子因职业关系，其思想总是闪烁着某种独立批评之火，他们肩负着创造物质文明和精神文明的重任，对建设政治文明也有重要作用。在民主革命时期，中国共产党通过吸收知识分子中革命和进步的分子，壮大了党和革命队伍的力量。我国的社会主义改造完成以后，虽然宣布“知识分子从整体上讲已经是工人阶级的一部分”，但是由于“左”的思想的影响，实际上仍然把他们当做资产阶级知识分子，党的阶级基础并没有扩大。改革开放以后，明确宣布“知识分子是工人阶级的一部分”，并相应调整和制定了知识分子政策，使知识分子成为党可以依靠和信赖的力量。承认知识分子的贡献是有价值、有意义的，知识分子参与政治，包括一部分科学文化知识的创造者和传播者成为政治家和行政官员，标志着知识分子对执政党和现存制度的支持。现代科学技术的发展正在敦促知识分子承担越来越多的社会责任。因为随着新科技革命的迅猛发展和科教兴国战略的实施，科学技术作为第一生产力的地位越来越突出，知识分子在国家经济发展和社会生活中的地位越来越重要。在今天，知识分子的政治属性问题早已解决，关键是如何调动和发挥知识分子的积极性和创造性，以促进科技进步，增强综合国力。在我国，知识分子工作同民主党派工作密切联系。许多民主党派成员是科技、教育、文化、卫生等界别的专家学者，许多民主党派同台港澳同胞和海外侨胞具有历史与现实的联系。执政党不仅可以通过统一战线的正确政策和措施，开创性地做好知识分子工作，还可以通过多党合作和政治协商制度，通过人民政协，突出党派的界别特点，充分发挥民主党派的作用，使社会各阶层、各界别的社情民意得到充分反映。围绕着现实生活中的重点问题和群众关心的热点问题，组织相关界别的政协委员、代表人士和专家学者，进行科学论证，可以提出有创见的思路和可操作的对策，为党和政府科学决策提供依据。

在多党合作和政治协商制度建设方面，在改革开放以来社会结构发生变化的新的历史条件下，人民政协和统一战线工作的地位和作用愈益重要，必须以开拓进取的精神，在多党合作和政治协商制度建设的理论和实践层面提出新的思路和方式、方法。国家应加大对人民政协工作的投入，为各界政协委员切实地参政议政提供物质条件和时间保证；加强专业委员会的作用，专业委员会的设置应更细化；突出政协界别的特点，通过各界别的政协委员，使社会各阶层、各界别的所欲所求和社情民意得到充分而切实的反映。同时，应当加强对多党合作与政治协商的地位和作用的宣传，以使执政党各级领导干部从民主政治的持续发展和保障国家长治久安的高度去认识统一战线的地位和作用。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，应加重“合作”的分量，提高“协商”的质量，增强“参政”的作用，扩大“议政”的范围，在不断发展与完善统一战线和人民政协的同时，扩大执政党的社会基础，以更好地代表最广大人民群众的根本利益。这样，在政治文明建设的过程中，就可以不断提高多党合作和政治协商制度的制度化、规范化程度。

由于经济全球化的加快和信息时代的到来，当代世界特别是西欧国家的政党政治出现危机，存在着一系列制度性的结构问题。政党在日常政治生活和选举斗争中意识形态色彩已经日益淡化，如德国社会民主党、英国工党和其他发达国家的社会党，在大的政治和经济方针上与保守主义、新自由主义政党已逐渐趋同，它们在竞选时提出的纲领仅仅在实际政策及其侧重点上有所区别。面对经济滞胀、居高不下的失业率、福利国家的困难，社会党、保守主义政党、新自由主义政党都缺乏良好的对策，使广大选民对政党普遍感到失望，议会选举时选民投票率大大减少，党员大量流失，新入党的人数减少，成员老化，由此导致长期投票支持某个政党的基本选民人数不断减少，政党体系日益分散化。

人们的价值观念在发生着变化，社会不再分裂为几个互相对立的阶级，而是分化为成千上万的小集团，特别是青年人越来越不愿意长期接受一个政党、工会或教会的约束。人们从原来的接受别人领导、履行义务责任的价值观念变为自我发展的价值观念，个人对自己的生活道路、社会归类和自我理解做出决定的机会大大增加，个人行动选择权扩大了。电视节目、录像带、电子传真、国际互联网、激光唱片和激光视盘等，与人们的日常生活关系越来越密切。政治和政党本身也部分地成为一种媒体现象，政治信息成为一种信息消遣。用电视遥控器频繁地变换频道是媒体欣赏方式的特点，因此，政治传播借助媒体必然追求轰动效应和收视率。媒体的变化改变着政党的活动环境和活动方式，政党在借助传统的工作形式（如声势浩大的游行示威和强有力的基层工作）方面显得力不从心了。以上的变化导致了政治发展的变化。

20世纪90年代以后，欧洲政党特别是德国政党显示出两个发展趋势：一是在自身的组织活动中，尽可能多地采用直接民主的方式，政党通过党员网络为其成员提供信息的渠道，并加强中央与党员的直接联系，借此抵消许多党员脱离组织的消极后果；二是努力提高党组织结构的开放性和灵活性，对非党员群众实行开放政策。德国政党正在走向以互联网为基础的成员党。互联网的渗透可以改变党内意志形成过程和决策过程，改变党的组织方式。通信交往方式的变化对党内权利机会的分配产生影响，还会影响到党的合法性认同和政治发展的能力。[7]人们价值观念的变化、媒体的变化和政治发展的变化，这三个变化趋势必然导致政党体制的变化。

总之，时代要求政党制度必须实现从传统到现代的转变。在坚持历史传统、自身特点和政治优势的基础上，我们应面向未来，关注世界各国政党和政党制度的发展现状和趋势。西方的政党制度同我国的政党制度存在着本质的区别，但我们应善于从普遍的规律性的东西中，吸取它们兴衰成败的经验教训。在社会主义政治文明建设中，政党制度的建设首当其冲。在这一制度中，执政党和参政党构成一个共同政治体系的两个方面，共产党处于多党合作的核心地位，起着领导的作用。中国共产党作为一个始终保持先进性并在中国长期执政的党，作为中国特色社会主义事业的领导核心，肩负着实现中华民族伟大复兴的历史使命和重大责任，做好中国的事情关键在党，当代中国政党制度建设的关键也在于中国共产党。

【参考文献】

 

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《中国人民大学学报》2004年第2期