论政治合法性的意义和实现途径
 

燕继荣

绪论
       在政治学研究中，权力(power)和权威(authority)是两个重要的核心概念。对于一个政治共同体(political community)来说，权力是必需的，因为它是建立和维持秩序的必要手段。但是，构建一个良好的社会，仅仅依靠权力是不够的。马克思主义经典理论认为，国家是维护统治的暴力机器，但是，我们切不可以为，国家仅仅依靠暴力就可以维持一种持久稳定的秩序。一种统治能够得以维持，一种制度能够得以延续，还取决于这种统治或制度下的人们对于该统治或制度一定程度的认可和接受。换句话说，这种统治或制度必需具备合法性或正统性；即使是使用暴力，也得让人觉得使用得合理合法。
       如果说政治权力回答了“政治秩序如何可能”的问题，那么，政治合法性(political legitimacy)所关注的就是“政治秩序如何持久”的问题：即，在权力或暴力之外，政治服从的基础是什么？如何让权力变成权威？如何让社会成员不是仅仅因为害怕刺刀和坦克而服从政府命令，而是出于对政府行为的认可和服从义务来自觉遵守政府的规则？通俗地讲，从政治主体的角度讲，政治合法性就是政府凭借非暴力手段使被统治者自愿地接受其统治的能力。
       古往今来，任何政府的有效统治都离不开合法性的支持。纵观世界各国政府，不同的政府具有不同的合法性模式。有的国家把合法性建立在“传统”和“习惯”的基础上，有的国家把合法性建立在个别领导人的个人威信上，有的国家则把合法性建立在经济或社会发展的“业绩”之上，还有的国家把合法性建立在自由民主的理论和实践的基础之上。
       根据一般的学术理解，政治合法性被理解为统治者与被统治者的关系，政治合法性研究的是公民产生对国家或政府的政治忠诚从而将政府权威视为正当的道德条件(the moral conditions)。本文在总结政治学关于政治合法性研究一般理论的基础上，主要探讨政治合法性的意义，政治合法性的基础和原则，不同国家可能面临的政治合法性危机，以及政治合法性的实现途径。
政治合法性的意义
       “合法性”即指正当性，或正统性。它的英文概念是Legitimacy，其含义就是合理性或公正性(righhtfulness)（注：参阅D.Stemberger,"Legitimacy",in International Encyclopedia of Social Sciences,Vol.9,London/New York,1972.）。
       在英语表述中，合法性(legitimacy)与legality（合法）和authority（权威）密切相关，但又不能等同。legality更多地是一个法律概念，它指的是公民对法律的服从态度，而不管这个法律的制定是不是正义（即不讨论它是“好法”还是“坏法”）。换句话说，法律意义上的合法并不必然保证政府受人尊重，公民也不一定承认服从政府是出于义务（注：参阅Andrew Heywood,Key Concepts in Politics,N.Y.St.Martin's Press 2000,P.29.）。中国古代法家所强调的“法治”观念，实际上就属于这个范畴。
       此外，法律意义上的合法概念，强调的是某一法律的制定是否符合程序，一般指是否符合宪法规定；而政治意义的合法性强调的是人们是不是能够把这个法律当成合理的东西加以接受。例如，实施种族隔离政策时期的南非，处于人口多数的黑人并不会认为具有种族隔离性质的法律具有合法性，尽管它的制定和通过是符合当时国家宪法的。相反，一些非法行为，如为了实现某一目标而举行的和平示威，有时候却具有合法性，至少被一部分人认为是正当的。20世纪许多国家的公民抗议活动，为争取平等的选举权和国家摆脱殖民统治而独立做出了很大贡献。这些事实也说明，政治的Legitimacy（合法性）与法律的legality（合法）具有不同的含义和使用语境。
       政治意义的合法性与权威也有紧密关系。具有了合法性也就具有了行为的正统性或正当性，因而，也就等于拥有了权威。所以，有人也把合法性简单地理解为“赋予命令以权威的特性”，即，使命令具有权威性。据此，合法性概念也被理解为将权力转化为权威。但是，合法性也不简单等同于权威。这种差异主要在于，在使用合法性概念的时候，我们一般是针对整个政府或政治体系，而使用权威概念的时候，一般针对的是政府中某一个具体的职位、机构或领导人。因此，合法性涉及的是政权和制度(regime)的问题，而权威一般涉及的是机构或个人(official)（注：参阅Rod Hague,Martin Harrop,Shaun Breslin,Political Science:A Comparative Introduction,New York:St Martin's Press,1992,p.19.）。
       所谓政治合法性，就是指政府基于被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性或正当性。简单而言，就是政府实施统治在多大程度上被公民视为合理的和符合道义的。当大多数民众认为政府实施统治（包括使用武力威胁）是正当的，也就是政府具有合法性的时候，民众对政府的统治会自觉加以服从，即使出现抵触，也不会危及根本统治。在这种情况下，该政权是稳固的，该政权统治下的政治秩序一般也是比较稳定的。政府的个别过错或政策的某些失误，不会导致整个政治体系的崩溃。相反，当大多数民众认为某一政府实施统治是不正当的，比如，认为该政府建立在强盗逻辑和黑帮政治（包括篡权、政变、暗杀、强迫民意、武力修宪、贿选上台、家族操控、暴力执政等）的基础上，该政府就不具有合法性。在这种情况下，民众在暴力压制下被迫服从，但是，一有机会就会发泄不满，形成大规模的抗议运动；而且，政府的任何一个失误都有可能导致政府的垮台和整个政治体系的全面危机。
       政治合法性在政治哲学和政治科学中都有不同的运用。政治哲学家一般从道德的角度使用这个概念，把合法性视为道德的或理性的原则，看成是政府要求公民服从的理由。在政治哲学家看来，拥有合法性要比掌握使人服从的权力更加重要。政治科学家一般是从社会学的意义上使用这个术语，把合法性仅仅看成是服从某种统治体系而不考虑它是如何使人服从。所以，严格而言，政治合法性是一个政治哲学概念。它对于政治科学来说，不具有特别的意义。
       此外，政治合法性最早的提出和使用主要用来说明政权建立的基础和模式，如马克斯•韦伯(Max Weber,1864-1920)所作的研究，就是用来分析不同政权建立时的权威基础，即所谓的“传统型”(traditional)、“个人魅力型”(charismatic)和“法理型”(legal-rational)（注：参阅Max Weber,Economy and Society,Vol.1,University of Califomia Press,1978,pp.215-215.）。今天，这个概念不仅被用来分析政权建立时的权威来源，而且被用来衡量政权建立以后的权威程度。
       政治合法性是政治统治的正当性和合理性，它可以通过民众对政权的认可和拥护程度表现出来。但是，政治合法性的基础和要素非常广泛，换句话说，一个政权赢得民众支持和认可的因素很多，有的是因为根本制度合理，有的是因为某个政治领袖受人拥戴，有的是因为某种意识形态受到偏爱，有的是因为某一届政府受到欢迎（比较而言），有的则是因为某一政策使民众受益。从长远发展和政权持久延续的角度看，对于维护政治统治来说，因为制度合理而受到民众认可，显然比因为某个领袖、某个政策和某届政府受人欢迎更加根本，也比意识形态的感召更加切实。领袖的寿命是短暂的，政策的时效是有限的，政府也是要换届的，意识形态也是会过时的，但是，合理的制度却是长久的。在制度缺乏合理性的情况下，政治领袖个人魅力的逝去，政策效益的降低，意识形态说服力的消退，都可能危及整个政权统治。相反，在合理制度被民众广泛认可的基础上，所有这些变化，充其量只能导致某个领袖或某一届政府的下台。
       基于上述分析，我们可以用两种指标来考察政治合法性：(1)公民对政权的认可和支持率，它可以通过民意调查显示出来；(2)公民认可和支持政权的持久性，它可以通过分析公民支持政权的原因而判断出来。一般而言，如果民众对政权的认可和支持来自合理的制度设计，或者反过来说，民众对政府的不满与制度本身无关，那我们就可以判断该政权的合法性具有持久性；如果民众对政权的认可和支持来自短期的可变因素（如主要是因为某个人、某项政策、或一时的意识形态导向等），那我们就可以判断该政权的合法性存在一定问题，可能将来由于这些可变因素的改变而导致政权危机。
       政治合法性对于现实政治生活具有重要意义。首先，它关系到政治秩序和政治统治持久性的问题：社会秩序的稳定性、政局的稳定性、政权的稳定性。从理论上说，缺乏政治合法性或者政治合法性资源严重不足的政府，往往是完全或主要依靠暴力（强制力）来维持统治的政府。由于得不到民众认可，所以社会秩序不稳定，民众抗议政府的某种作为或不作为，可能直接危及政权的存在；高压所实现的稳定成为一种表面现象，社会犹如随时爆发的火山，政府危机四伏穷于应付。在这样的政权下，政府内部一般实行强人统治，统治集团内部的斗争，成员的分化变动，特别是政治强人个人命运的变化都会成为政局变动的决定性因素。当政府全面危机时，一般也很难靠政府换届或变更领袖来解决问题。危机的最终结果往往是该政府所赖以存在的整个政治体系被彻底否定，比方说，不仅该政府或强人统治被推翻，而且，该政权和制度被否定，该政府所依赖的“宪法”和法律也被废止，整个社会秩序重新构建。
       其次，政治合法性意味着政权或制度(regime)的合理性。从积极意义上说，建立政权的合法性基础非常重要。它意味着立足长治久安，构建政府制度的权威，而不是某一届政府或某一个执政者的个人权威。它提醒我们，必需致力于制度的合理化建设，将政治体系和政治秩序建立在无可置疑的公认的原则之上。
政治合法性的理论渊源
       政治合法性涉及政治学的一个最古老也是最基本的问题，即，如何使政治统治取信于民？中国古代典籍《左传》中就说：“国之大事，在祀与戎。”这里的“祀”即祭祀天神，“戎”即武力或军队。掌握有组织的暴力，抵御外来侵略，维持国内治安，是政权得以存在、统治得以施行的现实基础。而祀天拜祖，神道设教，则为政权提供了一种不可缺少的合法性基础。这就说明古代社会的人们就已经懂得了政治合法性（所谓“正统”）对于国家统治的重要性。
       在现代以前，为政权提供合法性依据的意识形态主要来自各种形式的“天命论”和“君权神授论”。“天命论”的理论既为中国王朝的建立提供了合法性基础，但也为推翻一个王朝提供了合法性依据。因为君主可以打着“授命于天”的旗号实施所谓“正统”的统治，而“乱党”或“暴民”也可以扛着“替天行道”、“受命改制”的大旗而推翻王朝的统治。在重新“受命”的转折关头，彻底打碎旧的国家机器不仅是难免的，而且是“改天换地”所必须付出的代价。中国历史发展之所以没能走出王朝循环更替的怪圈，恐怕原因就在于它始终没有形成关于合法性的新理论。
       在中世纪的西方，也盛行类似于“天命论”的“君权神授论”，它曾经为罗马天主教会在欧洲的统治提供了合法性基础。不过，正如“天命论”一样，“君权神授”的学说也为不同的解释和利用留下了空间。它不仅为不同教派争夺权力提供了可能，而且为各国君主反对罗马教会（即王权与教权的斗争）以及各国君主之间的权力斗争留下了余地。从某种意义上说，“君权神授”理论的模糊性和随意解释性也是欧洲中世纪成为野蛮的“黑暗时代”的部分原因。
       随着人本主义观念的兴起，各种“天命论”和“君权神授论”失去了市场，因而也就失去了作为合法性基础的作用。在西方，取代“天命论”和“君权神授论”的是新的“社会契约论”和民主宪政的理论。政治权力来自社会契约，政治统治的合法性基础来自被统治者的“同意”(consent)。社会成员定期选举统治者，谁赢得选举，谁就可以合法地成为“统治者”。现代市场经济模式更将政治统治和被统治的关系还原为一种世俗的交易关系：纳税人出钱养活政府，政府则为纳税人提供公共安全和社会福利；“消费者是上帝”，谁能提供更好的公共服务，谁就有资格组建政府。在现代政治生活中，人们把主权和治权分开，使主权属于人民，将治权委托给政府，并用定期选举领导人的宪政程序来代替不可预测的改朝换代，消除了由于“天命”和“神授”观念的随意解释性而导致的以“天意”为借口而发动战争的可能性，结束了以暴力为基础的王朝循环过程，为现代社会带来一种政治稳定与政治创新的动态平衡。
       纵观历史发展，社会契约论可以说是从理论上系统探讨政治合法性问题的开始。社会契约论者在考察公民是否具有尊重国家并服从国家法律的时候，他们探讨的就是合法性问题。英国早期思想家霍布斯(Thomas Hobbes,1588-1679)和洛克(John Locke,1632-1704)都讨论过这样的问题：什么时候和在什么基础上，政府就可以对社会合法地实施其权威？卢梭(Jcan-Jacques Rousseau,1712-78)更明确指出，“即使是最强者也决不会强得永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务”（注：卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1982年版，第8页。），强力并不构成权利，而人们只有对合法的权力才有服从的义务（注：卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1982年版，第12-14页。）。
       不过，社会契约论者讨论的只是一般意义上的政治服从和政治义务问题。而在现代政治讨论中，政治合法性问题被进一步引申为：为什么人们要服从某一特定国家或者某一特定的统治体系？（注：参阅Andrew Heywood,Key Concepts in Politics,N.Y.St.Martin's Press 2000,P.29.）现代政治学把社会契约论的一般讨论应用在具体国家的研究当中，从而形成了比较系统的政治合法性理论。
       把合法性作为一种社会学现象来加以研究的首推马克斯•韦伯。他划分了三种类型的政治合法性基础：传统权威模式(traditional authority)，个人魅力权威模式(charismatic authority)和法理权威模式(Legal-rational authority)。根据韦伯的观点，现代社会主要以法理型权威为特点，其合法性基础来自于人们对正式的合理合法的制度的尊重。
       新马克思主义理论家进一步发展了韦伯的思想，他们关注的问题是，现代资本主义社会为什么没有发生像马克思所预言的社会革命？他们的研究结论是，资本主义社会形成了一种机制，通过扩大民主和社会改革，形成了“同意”(consent)或社会公认的原则，从而抑制了阶级对抗。所以，合法性与意识形态“领导权”(hegemony)有密切关系。例如，意大利共产党人葛兰西(Antonio Gramsci,1891-1937)就曾经认为，资本主义国家＝暴力＋文化领导权。“文化领导权”消解了革命意识（注：参阅A.Gramsci,Selections from the Prison Notebooks,Chicago:International Publishing Corporation,1971(ed.Q.Hoare and G.Nowell-Smit).）。新马克思主义者哈贝马斯(Habermas)认为，资本积累的逻辑与民主政治所释放出来的大众压力之间的矛盾可能会导致信仰危机。
       韦伯关于合法性基础的三种类型
合法性类型 政治服从的基础 适用范例
传统型 已经确立的习俗或习惯 世袭的君主制
个人魅力型 政治领袖的非凡人格或超凡感召力 革命型的领袖和政权
法理型 合理的规则和程序 现代官僚制
政治合法性的基础
       一个政权是否和如何被国民认为正当，是政治合法性讨论的核心议题（注：参阅R.B.Rriedman，“On the Concept of Authority in Political Philosophy",in J.Raz(ed.),Authority,New York,1990;S.Lukes,Moral Conflict and politics,(ch.7,"Perspectives on Au-thority"),Oxford,1991,pp.141-154.）。那么，是什么因素使民众自愿服从统治者的统治？马克斯•韦伯在考察人类历史上存在的政治统治秩序后认为，任何有效的政治统治秩序都由两个方面的因素促成：(1)客观因素：服从的习惯或习俗以及强制性的法律的存在；(2)主观因素：被统治者形成了对统治者的服从义务。据此，他划分了统治体系的不同类型，指出每一种统治体系都有其赖以建立的合法性基础。他构建了三种理想的或理论的模型来说明高度复杂的政治统治和政治服从的基础。这三种模型的特点分别如下：
       传统权威型的政治合法性建立在长期形成的传统风俗和习惯的基础上。这种形式的政治统治之所以被人接受，是因为历史沿袭，从来如此。先辈定下的规矩，早先形成的秩序，今天自然也应该得到遵守。传统习惯不需要得到证明，“服从我，因为我所代表的秩序是传统沿袭下来的”。传统权威型最明显的例子就是部落统治、家长制下的小群体统治以及村落中的老人政治。它往往与权力或特权的世袭制有密切关系。古代的世袭君主制以及现代世界幸存的王朝统治（如沙特阿拉伯、科威特和摩洛哥）也属此列。现代的君主立宪制国家（如英国、比利时和荷兰）虽然不能归结于传统权威型，但它们政治文化中的传统因素依然在发挥作用。
       个人魅力型的政治合法性建立在某个人的非凡个性和超凡感召力（个人魅力）的基础上。个人魅力型权威表现为政治领袖作为英雄和“圣人”引导和召唤追随者的能力。这种形式的政治统治建立在领袖个人权威的基础上，“服从我，因为我能带领大家走向光明”。尽管现代政治生活中个人魅力依然起着重要作用，政治领袖如戴高乐(de Gaulle)、肯尼迪(Kennedy)和撒切尔(Thatcher)也都在尽力通过个人能力激发政治忠诚，扩大其权威，但是，他们的政权统治并不能被视为个人魅力型统治，因为他们的权威主要还是来自于正式制度下的权力职位。惟有像拿破仑(Napoleon)、墨索里尼(Mussolini)、希特勒(Hitler)、霍梅尼(Ayatollah Khomeini)、卡扎菲(Colonel Gaddafi)等人的政权才被视为个人魅力型统治。个人魅力型权威往往出现在社会危机和社会巨变时期，并通过对领袖的个人崇拜得到强化。但是，假如一个社会的秩序主要建立在个人威信的基础上，那么，往往有两个后果难以避免：(1)因为领袖权威并不是建立在正式的规则和程序的基础上，所以，个人权威几乎无所限制；领袖被看成是救世主，他的权威不可质疑，民众只有无条件服从。(2)政权过于依赖个人权威，其统治秩序的期限很难超过奠基人的自然寿命。所以，完全依靠领袖个人权威所建立的政权往往是短命的，除非权威领袖能够将自己的个人权威转化为一种持久的制度或职位的权威（注：参阅Rod Hague,Martin Harrop,Shaun Breslin,Political Science:A Comparative Introduction,New York:St Martin's Press,1992,p.18.）。
       法理型权威建立在一系列清晰而明确的规则和制度的基础上。根据韦伯的观点，法理型权威是现代国家典型的权威形式。总统的权威，总理的权威以及政府机关的权威最终都由正式的宪法的规则所赋予。这些规则同时也限制了这些官员和机构的行为。在这种权威形式下，“服从我，因为我的权力是根据法定程序产生的”。法理型权威最好的例子是现代官僚制，在这种制度下，人们服从法律不是出于恐惧，不是因为传统风俗，也不是由于对某一个人的忠诚，而是因为觉得法律和秩序是一个理性的社会所必要的。人们承认的是法律的权威，而不仅仅是执法者的权力。法理型权威优于其他两种权威形式的地方是，它的权威寄托在规则、程序和制度之上，而不是寄托在个人之上，所以，它较少被滥用，也不易引起严重的不正义。如果某一个官员的行为超出了自己的权限，人们可以拒绝服从。法理型权威实行的是有限政府(limited government)的统治，而且通过合理的劳动分工来促进效率。它的不足在于，随着官僚制组织形式的扩张，社会环境的去个性化(depersonalization)和非人性化(inhumanization)是其高效率所付出的必然代价。
       韦伯所讨论的三种权威模式是一种理想形式。在实际政治生活中，没有哪个国家是纯粹属于某一种模式，它们往往是一种混合模式，只不过有的国家偏重于这种类型，而有的国家偏重于另外一种类型。
       韦伯的分析基本上是中肯的，但也有局限性。首先，他关注了政治制度和统治体系的合法性，但并没有分析一个不受欢迎的政策或失信于民的政治领袖和政府所导致的政治权威危机的原因和环境。也就是说，他并没有考虑政治合法性为什么会消失的问题。另外，他也没有解释这些合法性的信念到底是如何产生的，因而也没有明确回答为什么权力会转变为权威的问题。
       对于韦伯所遗留的问题，现代政治学家作了进一步的探讨。针对权威究竟如何形成、权力如何转化为权威的问题，有人通过研究指出，一开始暴力威胁下的服从最终变成了服从的习惯；“今日的权威是昨日权力斗争的结果”（注：B.Goodwin,Using Political Ideas,2nd,Ed Chichester:Wiley,1987,p.215.）。权力要转化为合法的权威，必须具备三个条件（注：参阅D.Bentham,The Legitimation of Power,Basingstoke:Macmillan,1991.）：
(1)权力的实施必须依照已经确立的规则，不管这种规则是正式的合法的安排，还是非正式的惯例或习俗；
(2)这些规则必须在统治者和被统治者共同的价值观念下被双方认为是合理的；
(3)被统治者的同意必须得到证明或显示：a)通过选举或竞争体系来形成和显示民众的同意；b)通过宪法或法律规则，让民众明确感到他们将如何被统治。
       在韦伯理论的基础上，现代政治学研究从多种角度继续探讨合法性问题。下表可以归纳政治学研究在这个方面的主要成果。
政治合法性危机与政治革命
       合法性危机意味着政府的信任危机和权威危机。严格地讲，任何社会都有产生合法性危机的可能，只是发生危机的时候程度有所不同。也许在有的国家会导致整个系统的崩溃和重建，而在有的国家则只需要做出适当的改革或调整。如果一个政权的合法性基础主要建立在短期的可变因素之上，而它又不能或不愿意及时将这种短期的可变性权威转化为合理的制度性权威，那么，它一旦出现合法性危机，其程度会较为严重，而且后果可能就是整个体系的崩溃。相反，如果一个国家合法性基础主要建立在合理的制度之上，那么，它一旦遇到合法性危机，也不会危及整个政治系统。
现代政治学关于“合法性”或“权威性”研究观点概要
当出现以下任何一种情况时，政治权威乃至统治的合法性都将受到挑战：
(1)反对政治共同体的构成和界限，即，当社会共同体内部有一部分势力不承认自己属于该共同体而要求打破现有构成状况的时候；
(2)反对共同体内的宪法性安排，即，当政治共同体内有成员反对已有的宪法制度，要求推翻这种宪法安排的时候；
(3)反对政府做出的某项特殊政策，即，当政治共同体内部有人反对政府的某一重大决策（如税收政策、种族政策）的时候。
       上述三种情况都会危及政府权威乃至政治合法性，但结果可能不同。第(1)种挑战的结果可能会导致政治共同体的解体；第(2)种挑战可能导致政治制度的瓦解和重建；第(3)种挑战可能导致政策的修改，或某一届政府的下台。
       世界各国的政治合法性基础各不相同，因此，所面临的合法性危机的性质和程度也不一样。根据政治学研究理论，建立在制度和程序合理基础上的国家、建立在意识形态基础上的国家以及建立在“政绩”基础上的国家，可能分别面临不同的合法性危机。
(1)发达国家的合法性危机
       发达国家经历了长期的“理性化”过程（韦伯的观点），实现了较高程度的政治制度民主化和政治生活法治化，所以，它的合法性主要建立在韦伯所谓的“法理型权威”的基础上。应当说，它实现了基本制度和社会秩序的稳定。然而，它也面临不同程度的合法性危机。
       哈贝马斯认为，资本主义发达国家通过民主过程、政党竞争、社会福利和社会改革等机制，使其合法性得到延续，但是，它也面临一系列社会内部的“危机倾向”，从而使它很难仅仅依靠“同意”(consent)就能够完全维持政治稳定。资本主义积累以及民主政治所释放出来的大众压力之间的矛盾和冲突导致了资本主义发达国家的各种社会紧张关系（注：参阅Habermas,Legitimation Crisis,Boston:Beacon,1973.）。
       根据哈贝马斯的观点，资本主义经济受着利润追求的直接驱使，存在着不断扩张的趋势。然而，在该体系下为建立合法性基础而扩大政治和社会权利的努力又不断激发一种新的压力。特别是，民主过程导致了人们对社会福利以及大众参与和社会平等的要求不断提高，结果，国家对经济和社会生活所承担的责任不断扩大，同时，税收和公共开支急剧增加，这又限制了利润水平，阻碍了企业的发展，进而又抑制了资本主义积累。在哈贝马斯看来，资本主义民主无法永久地同时满足两个方面的要求：(1)大众对于社会保障和福利权利的要求；(2)基于不断扩张的私人利润基础上的市场经济的需要。这种社会要么被迫抑制民众压力，要么冒经济崩溃的风险，政府会发现，维持其合法性的难度越来越大，最终几乎不可能。
       哈贝马斯所讨论的问题在20世纪70年代所谓政府的“超负荷”(ovedoad)运转中得到了印证。许多学者指出，政府面对过多的额外要求而越来越难以实施其统治（注：参阅A.King,"Overload:Problems of Goveming in the 1970s'",Political Studies(1975),Vol.23,pp.284-96;R.Rose,(ed.)Challenge to Governance:Studies in Overloaded Politics,London:Sage,1980.）。之所以出现如此结果，原因在于政治领袖和政党为了获得权力而相互抬价，而利益集团又以毫不妥协和难以相容的种种要求围剿政府。在此情况下，人们呼吁政治和意识形态变革，以彻底放弃“大政府”(bisgovernment)的构想和实践。
       20世纪80-90年代西方政治实践可以说就是对这种合法性基础以及超负荷危机的反映。新右派(New Right)理论家发出了变革的最强音。他们突出福利国家的财政危机(the fiscal crisis of the welfare state)，讨论所谓“民主的经济矛盾”(economic contradiction of democracy)（注：参阅S.Brittan,The Economic Consequenes of Democracy,Landon:Temple Smith,1977.）。就是在这种呼声当中，80年代开始，美国的里根政府和英国的撒切尔政府都开始实行改革。它们力图降低大众对政府的期望，并通过将国家责任转移和分担给私人的方式来大幅消减国家职责。在这种新的政策方向下，福利被看成是由个人负责的事务，鼓励个人通过努力工作、储蓄、个人养老金和实施医疗保险等方式来实现福利保障；解决失业问题也不再被视为政府必须承担的责任，自然失业率被看成是职工为自己定价过高的结果。
       新右派更加激进地挑战并努力取代从前使国家责任不断扩大得到合法化的理论，力图建立个人和市场优先的理论价值。它赞美个人主义，反对“保姆国家”(nanny state)。新右派的这些思想和改革设计也得到了社会党的积极相应。正是在这种背景下，过去强调社会正义、福利权利和公共责任的政治文化开始为自由选择、企业竞争和个人责任的政治文化让路了（注：参阅Andrew Heywood,Politics,New York:Palgrave,2002,pp.214-215.）。
(2)社会主义国家的信仰危机
       1917年俄国十月革命以后，一直到70年代，社会主义政权在东欧、亚洲和非洲得到了巨大的发展，大约有近30个国家通过国内革命、民族解放运动或者通过苏联的武力介入，建立了社会主义制度。在60-70年代的高潮时期，共产主义制度下的人口占到了世界总人口的1/3。
作为与资本主义阵营对立的社会主义国家，其立国基础是马克思的科学社会主义和共产主义学说。马克思主义学说揭示和批判了资本主义制度的不合理性，从而为社会主义国家提供了强大的合法性基础。
       然而，理论与现实之间存在着差距。各社会主义国家后来的集权和计划模式，在如何提高经济和社会发展效率、反对政治特权、克服权力腐败、抑制个人专权、处理党与国家关系等方面存在着明显的不足，由于制度的不完善和不合理，导致了政治斗争和经济政策的灾难性后果，进而引发了民众的信仰危机。这种危机在20世纪80年代末和90年代初导致了苏联和东欧的巨变，使这些国家不得不在民主化的基础上重新构建其政治合法性。
       作为社会主义成员的中国，70年代末期开始，积极推进改革开放政策，改造传统集权计划模式，引进外国资本，大力推进市场经济，促进经济发展，改善人民生活，从而为合法性基础注入了新的因素，即政策和政绩因素。
(3)威权国家的合法性危机
       第二次世界大战以后，一些新型的发展中国家建立了独立的政权。这些国家一般实行一党制、军人政体或个人专制统治，在政治上实施集权统治和高度控制，在经济上适度自由，实行市场经济。它们被称为威权主义或威权国家。
       威权主义国家的现实代表包括东南亚国家和地区、拉美国家和佛朗哥时期的西班牙等。这些国家立国之时建立的是不同形式的强权统治，既缺乏合理化的制度基础，又没有具有感召力的完整的意识形态基础。威权政治都倾向于运用诸如“国家目标”或“发展计划”来说服人民，因此，它们几乎毫无例外地被迫把政绩当作合法性的主要来源。为了换取民众的支持，威权政权的领袖们被迫做出尽快提高人民生活水平的承诺，并且反复强调这种经济增长在其他政权下是根本无法实现的。
       从60年代开始，威权主义国家在自由市场的基础上推行现代化经济政策，赢得了经济的持续增长。经济发展的成就和政府绩效为这些国家政权提供了一定的合法性基础。
       然而，经济政策和政府绩效作为威权主义国家政权合法性基础的积极作用也是有限的。经济政策（经济成就）和政府绩效能够在多大程度上和多长时间内为政府提供合法性，取决于民众对威权政治的心理预期。公众心理预期的改变必然动摇权威政治的合法性基础。以下任何一种情况的出现，对于建立在经济政策和政府绩效基础上的政治合法性都可能是一种严重危机：
(1)经济发展受到打击，不能实现政府承诺；
(2)经济增长缓慢，但民众预期更高；
(3)经济发展速度虽然不低，但民众的非经济要求得到了释放。
       严格来说，任何国家的民众都会看重政府绩效。但在以法理型权威为基础的国家，民众只是用政绩来衡量和取舍政治领袖，而不是用来为政治制度辩护。对于威权主义政权来说，存在着亨廷顿所谓的“政绩的困境”。民主国家以合理程序为基础，统治者的合法性通常依赖于他们满足一些主要选民对其政绩的期望。但是在这种制度下，那些在职的统治者不可避免会作不出政绩，于是，他们就失去了在职的合法性，就会在选举中被淘汰，由新的统治者来接替。因此，统治者失去职位的合法性导致了这个体制重新肯定其程序的合法性。但是在威权体制下，政绩平平既瓦解了统治者在职的合法性，也瓦解了这一制度的合法性（注：见S.亨廷顿：《第三波：20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，三联书店1998年版，第59页。）。
       面对合法性危机，威权政治能够采取什么应对策略？亨廷顿指出：威权主义领袖们可以采取以下列五种方式中的一种或数种策略选择：
(1)他们可以直接拒绝承认他们的合法性日益受到削弱，同时希望或相信他们能够把权力保持下去。于是，他们可以渲染民主转型的失败案例以及民主政权的种种弊端，以此获得“负面合法性”；
(2)威权政权可以试图通过用强制的服从来取代日益涣散的义务而生存下来。如果统治集团能够就此达成一致意见，他们也许能够延迟因不断衰落的合法性所造成的后果；
(3)挑起外部冲突，并试图通过诉诸民族主义来恢复合法性。但战争的风险和代价也是很高的；
(4)为他们的政权涂上一些民主合法性的外表。比如做出民主化的承诺，但随着政绩合法性的下降，他们将面临越来越重的压力，要求他们兑现上述承诺；
(5)毅然绝然、因势利导地主动结束威权统治，导人民主体制。除了非洲以及其他地方的少数几个国家之外，民主制已经开始被看成是任何威权政治的惟一合法和可行的一种选择（注：参阅S.亨廷顿：《第三波：20世纪后期民主化浪潮》，三联书店1998年版。）。
80年代，威权政治的合法性似乎走到了尽头，南欧、拉美和东南亚国家和地区，都出现了政治危机。不管采用以上哪一种策略，民主化都成了最终的归宿。只是那些不识时务的统治者失去的更多，在转型后的政治安排中丧失了一切机会。
       无论哪一类国家，政治革命都是合法性危机的可能结果。马克思主义认为，革命是阶级矛盾激化达到极点的产物，它是被压迫者不再忍受压迫的激进行为。革命到来的时候，对原有政治体系的破坏和对既有社会秩序的冲击是不可避免的。一个社会能否走出“不断革命”的循环困境，关键还在于能否形成一种合理的制度，确立韦伯所谓的法理型权威体系。
实现政治合法性的途径
       任何政权和任何社会都不希望发生革命，因为革命意味着暴力。即使是最和平的革命，也难免要流血，要有人付出生命的代价。革命还意味着对原有社会秩序的彻底破坏。如果不能迅速结束革命过程，不能尽快建立新的社会秩序，与革命相伴随的往往是长期的内战和政局的不稳。在这种情况下，社会经济的发展将受到打击，民众的生活也受到战乱和暴力的冲击。如果在推翻旧政权以后能够顺利建立一个以法理型权威为基础的社会政治制度的话，革命的代价还算得到了补偿；如果革命仅仅意味着推翻了一个暴政而用一个新的暴政取而代之的话，那就是革命的最大悲哀。
那么，如何避免革命？从政治合法性的角度讲，就是如何实现和提高政治合法性的问题。
       运用系统分析的方法，我们可以将政治合法化的过程分为输入(input)和输出(output)两个程序或环节。从输入的角度分析，社会成员个体的愿望和资源需求需要经过国家和政府而得到处理和安排，所以，共和主义(republicanism)和自由主义(liberalism)理论会给我们一些启示。共和主义理论告诉我们，国家政权的合法性来自于民主过程(the democratic process)、代议制度(representative institutions)以及各种透明化的程序(transparent procedures)。自由主义理论则告诉我们，国家政权的合法性建立在法治(rule of law)和限制国家行为(the restriction of state action)的基础上。
       从输出的角度分析，政治合法性也来自于国家和政府政策满足社会成员的愿望和需求。在这方面，功利主义(utilitarianism)理论会给我们一些启示。功利主义认为，趋利避害是人的本性，人以追求最大功利为目的，人们之所以服从国家，是因为服从的利益大于不服从的利益，所以，国家只能通过尽可能地提供公共物品和服务以最大满足人们需要来赢得合法性。
       由此可见，提高政治合法性的问题是一个复杂的概念，实现政治秩序稳定持久的手段和途径也是多样化的。一个国家政权要实现长治久安，除了必须掌握暴力机器（军队和警察）、拥有文化领导权（令人信服的理论和意识形态)之外，还必须通过以下原则和途径建立广泛的政治合法性基础：
(1)程序合理化原则(legitimating by legal-rational process)。权威观念的核心是实现合法的统治，而合法统治的实现离不开合理的制度和程序。根据韦伯关于法理型权威的理论，合理的规则和程序本身就是一种权威。所以，形成合理公正的法律并保证公正地执法，即所谓“依法治国”，是统治权威的坚强基础。在现代政治生活中，民主制作为一种合理性的制度和程序得到了普遍的接受和认可，因此，民主化才成为各国政治发展的共同趋势。
(2)公共物品和服务供应原则(legitimating by provision of goods and service)。政府作为一种公共权力机关，维护社会秩序，提供公共物品和服务是它的基本任务和职责。从政治经济学的角度看，政府与民众之间的统治与被统治的关系实则是一种交易关系，一部分人组成政府，收了民众的钱（税收），就要提供民众所需要的物品和服务。民众对政府的满意度和信任度取决于政府提供物品和服务的质量。所以，为社会提供令人满意的公共物品和服务是政府权威的重要来源。
(3)共同政治价值和理念原则(legitimating by consent on the political conceptions)。广泛的社会共识是一个稳定的政治体系和政治秩序的文化基础。如果统治者和被统治者、不同族群、不同阶层和不同政治力量之间就政治正义、社会平等、个人权利、政治程序等最根本的政治价值和政治观念形成基本一致的看法，那么，社会就具有了高度的凝聚力和稳定性。政府建立在这种共识的基础上，并且不违背这些共识而行事，那么，它就可以获得民众的认可和支持。“文化领导权”（特别是合理的政治哲学和理念）是一个政权的无形资产和资源。一个政权背离大众的共识而行事，不仅会造成该政权资源浪费，而且会导致整个社会信念的耗散。因此，政府不背离社会共识并不断主导和创新社会共识是保持和提高其合法性的重要原则和途径。
(4)政治中立原则(legitimating by political neutrality)。政治合法性取决于政治的公正性。所谓“公正”，即坚持不偏不倚的“中立”原则。一个政府如果被认为只是代表某一个集团、某一个阶层或某个家族的利益，那么，政府行为就只有局部的合法性（对于它所代表的集团、阶层或家族而言具有合法性），而不可能具有普遍的合法性（注：参阅亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平译，华夏出版社1989年版，第25-26页。）。所以，坚持政治中立原则，也是政府赢得民众支持的重要途径。
(5)共同商讨原则(legitimating through deliberation)。政府的中立原则是政府权威的来源。而政府决策的中立性，只能通过向社会各方开放决策程序、各利益团体广泛参与理性协商过程而得到实现和体现（注：参阅J.Cohen,"Deliberation and Democratic Legitimacy",in A.Hamlin/P.Pettit(eds.),The Good Polity,Oxford,1991.）。因此，在重大决策问题上，政府吸收主要社会团体和力量参与决策，形成协商机制，也是强化政治合法性的重要原则和途径。

【参考文献】
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《学海》2004年第4期