中国政治发展与扩大公民政治参与
 

秦德君

        中共中央关于国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出：“加强城乡基层政权 机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情 。”（注：《中共中央关于国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，《人民日报》2000年10月19日。）这表明了扩大公民有序的政治参与，是21世纪初叶中国政治发展面临的重大课题。如 何着眼于本世纪中叶实现现代化这一宏伟目标，依据现有社会经济历史条件，在党的领导下 ， 整体性地“扩大”公民的有序的政治参与，是我国政治领域要把握的一个重要问题。
        政治参与(Political Participation)是指公民“或多或少以影响政府人员的选择及（或）他 们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。”（注：［美］格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》下卷，商务印书馆1996年版，第290页。）政治参与旨在影响政府决策的行为，目标 指向是影响社会价值的权威性分配。政治参与有两个基本特点：一是自愿性，二是选择性。 公民政治参与的程度，一般取决于现实的政治系统是否提供了充分、有效、平等的参与通道 。政治系统民主化程度越高，为公民提供参与的通道就越多越畅达。“政治参与可能采取的形式因社会而异，但是有代表性的是，它包括投票和其他选举活动 ，影响政府决定的集体游说努力、有组织的活动、特殊的接触和不顾法纪或暴力的行动。” 它是以“受保护者集体和派系以及政党为基础组织的”（注：格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》下卷，商务印书馆1996年版，第188-189页。）。我国是社会主义国家，有中国特色 的社会主义政治参与，应该是有序的、制度化的，党的领导是重要保证。
        政治参与的价值何在？或者说，在现代政府的公共行政的情况下，为什么还要有必要的公民 政治参与？从本质上看，政治是大众事业，只有公民的积极参与，政治才能料理好。当今世界，各国政府一般都实行代议制(Representative Government System)，代议制是一种间接民主形式，通常以议会作为代表民意的机关。密尔指出，“代议制政体就是，全体人民或一 部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”（注： ［英］J.S.密尔：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第68页。）。人类的政治实践表明，直接民 主是困难的。人民要行使自己的主权，只有以间接民主的形式，通过自己的代表组成代议组织来进行。 然而尽管“代议制集中了社会各部分和整体利益所必需的知识，它使政府处于成熟状态” （注：参阅［美］托马斯•潘恩《潘恩选集》，商务印书馆1981年版，第246页。），并且是一种“民意”政治方式，但它并非是“最佳”选择，而只是一种“次佳”选择， 必须有广泛的公民政治参与裨补其缺。因为历史经验昭示：政治体系一旦形成，并独立运转 ，就会形成特殊利益，会产生扩展权力的“天然”冲动和倾向。密尔在充分肯定代议制的同 时曾经指出：“代议制民主容易产生的危险有两种：代议团体以及控制该团体的民意在智力 上偏低的危险；由同一阶级的人构成多数实行阶级立法的危险”（注：［英］J.S.密尔：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第101页。）。代议制的优越性并不能 避免其缺陷，这一点，中国革命的先行者孙中山也曾深刻地予以揭示过。孙中山认为西方的 “代议政体”有很大的弊端，代议士一旦获得其所需要的任职资格后，“则悍然违背人民之 意思以行事，而人民亦莫之如何”（注：胡汉民编《总理全集》第1集，第1028页。）。所以孙中山认为，民权不能只是以争得选举权和建立代议政体为满足，而应该有更多的“直接民权”。他在构想“五权宪法”的同时，提出了四种“直接民权”和“权能分离”的政治构想，意在最大限度地避免国家公共权力运行中对民意的偏离。
        我国是社会主义国家，我国实行的是超越西方政治制度的人民代表大会制度。这个制度就是以公民广泛的政治参与为其基础的。人民代表大会制度也是一种代议制，它是中国各族人民在定期普选基础上，产生各级人民代表大会，作为人民行使国家权力的机关，并由人民代表大会组织其他国家机关，以实现人民管理国家与社会的一种政权组织形式。“一切权力属于人民”，是人大制度的基石，是国家权力的合法性基础；实行中国共产党的领导，是人大制度的核心，党的领导充分体现了国家权力的统治性质，价值在于最大限度地保障政治权力的主体归属，防止政治体制与人民的分离，避免“公仆”与“主人”关系的倒置，杜绝国家对社会的异化。
        人民代表大会作为民主共和国政体在中国的具体形式，它是中国共产党第一代领导集体在马克思主义理论指导下，依据中国国情，经过长期探索而形成的审慎抉择。它不同于“三权分立”的议会制，也不同于苏维埃政制，具有更广泛的民主基础。中国共产党第一代领导 集体在创建这一制度时，考虑得比较多的，就是怎样更好地体现和反映人民利益，保持公共 权力的不异化。如果说，革命胜利前毛泽东政治视野的关注点是“异化的权力”，实现国家 权 力的主体归属的话；那么，革命胜利后政治视野的关注点乃是“权力的异化”——如何保持 国家权力的人民性不变异。这一点，与马克思主义创始人的思想是一脉相承的。列宁曾指出 ，社会主义国家组织应“保证能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说， 把立法的职能和执行法律的职能在选出的人民代表身上结合起来”（注：《列宁选集》第3卷，人民出版社1979年第2版，第309页。），他的这一构想正 是为了尽可能地保证国家政权的人民性质。
        公民政治参与，最大的政治功能和价值在于通过影响政府的行政和决策，使国家政治体 的运作避免或减少对“公意”(general will)的可能的偏离。尽管公民通过政治参与影响政 府决策有时是有限的，但它是对公共行政的一种不可或缺的政治补充，是现代民主政治的一 个基本特征。
        我国的社会主义政治制度有着自身的优越性，但是同样有着公民政治参与诉求的内在逻辑。在本质上，社会主义政治制度正是以容纳比西方政体更为广泛的公民政治参与为其基础的。因此，广泛的公民政治参与，应该成为社会主义政治制度优越性的一个重要表征。从“建设 有中国特色的社会主义政治”（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》。）内在要求和发展趋势看，“扩大”公民有序的政治参与，是 21世纪中叶我国实现社会主义现代化的必然要求，是党代表人民利益的重要体现。
        “人们已普遍接受这一看法，即传统社会与现代社会的主要政治差别，在于政治参与的规模和程度，在较富裕和较工业化、城市化的复杂社会里，更多的人以多于他们在欠发达、农业的、乡村的、更为原始的经济和社会体系下所拥有的方式，卷入政治中去”（注： ［美］格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》下卷，商务印书馆1996年版，第189页。）。公民有组 织 地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向。
        对一个国家的政治体系来说，把握好政治参与的层次和强度是至关重要的。参与层次有基层参与、中层参与和高层参与。亨廷顿认为：“政治现代化最基本的方面是整个社会的各种社会集团在村镇以上层次参政，以及发展了诸政党那样的新的政治体制以组织参政。”（注：［美］塞缪尔•P•亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年7月版，第32、34页。）参与强度则是指公民的政治参与影响政治系统决策活动的程度和持续性，以及它对整个政治运 作过程的重要性程度。参与强度的过强或过弱，或者说，政治参与的过剩和缺失，都会对政 治体系形成挑战。过强的政治参与，引发诸多“政治热”症，形成“参与爆炸”；过弱的政 治参与，则促使公民主体性萎缩，造成国家与公民的隔膜。
        事实上，作为我国民主政治建设重要内容的政治参与，除了西方政治学理论通常描述的四种方式外，我国公民具有更为广泛的参与渠道。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民主选举、民主管理、民主监督等制度，都为公民政治参与、实现自己的政治权利提供了各种保障和途径。此外，村民自治、政治上网、政务公开、村务公开、厂务公开以及“准组织化参与”即通过工青妇等群众性组织参与、社区化参与等，都为公民 政治参与提供了条件。
        扩大公民政治参与，既是国家整体化民主政治建设之要件，也是民主政治建设本身的价值取向。经过20多年改革开放，进一步完善我国民主政治建设的条件已基本成熟。当前，要着眼于21世纪中叶实现现代化这一伟大目标，在江泽民同志“三个代表”思想指引下，在现有的社会经济基础上，稳步地推进公民的政治参与。要在党的领导下整体性地“扩大”我国公民的政治参与，提升水准。
        扩大公民政治参与是在“有序”形态下展开的。“有序”的公民政治参与，是我国政治发展的新型参与模型。“有序”的政治参与，其基本特征是党领导下的政治参与，是法治化的政治参与，是与我国社会历史条件相容的渐进式、高起点的政治参与；是既与世界文明主潮相一致，又超越西方社会的政治参与。
        中国共产党的领导和社会主义政治制度，是我国扩大公民政治参与的最大政治优势。党的群众路线——“相信群众，依靠群众，一切从群众中来，到群众中去”，本身就是对公民政治参与价值的充分肯定。但是应该看到，由于我国特殊的历史文化，我国推进政治参与面临着不少困难。当前，扩大公民有序的政治参与面临着这样几个重大的问题：
        一是公民文化的缺失。公民文化是参与型政治文化，其核心是国家责任意识。政治文化有三种类型：参与型(participant)、臣属型(subject)和地区型(parochial)（注：1959—1960年，阿尔蒙德和维巴调查了5个国家的大约5000人之后，试图通过检测3个重要变量来衡量一国的政治态度：政府对人们生活产生哪些影响？公民应对政府履行哪些义务？他们希望从政府那里得到什么？据此，他们区分出3种类型的政治文化，为学术界所高度认同。）。在“参与型”政治文化中，人们知道自己是国家的“公民”，对政治非常关心，公民有较高的“政治能力”。比“参与型”政治文化稍低一些的是“臣属型”政治文化。这个文化中的人们也知道自己是“公民”，并关注政治，但是一般以被动的方式卷入政治，习惯于把自己视为驯服的客体而非参与者。更低一层的是“地区型”政治文化，这种文化中的人们，从来没有感到自己是一个国家的公民，他们只认同身边的事物。
        中国历史上，臣民文化和官本位文化比较强健，它抑制了社会公共空间和公民的主体地位 。公民文化缺失的一个显著结果就是公民主体意识孱弱，反过来它又造就了公民文化贫瘠的土壤。改革开放至今，我国仍有相当大的社会群体尚不知“政治参与”为何物，更遑论主体化地去政治参与了。此外，由于“文革”和“文革”前许多极端化政治运动的原因，公民“政 治冷漠”仍比较多见。
        二是市民社会发育不良。良好的政治参与的一个社会条件，是有比较成熟的市民社会的存在。说到底，市民社会的最大功能，就在于能减少政治运作中的非理性因素，并降低政治成本。如果市民社会不健全，公民政治参与难度就大了。西方社会现代意义上的政治参与，出现在工业革命之后。那时市民社会已经相当成熟。由于中国历史的原因，在国家与社会的两元构建中，国家一直具有压倒一切的强势地位，社会发育则相当萎缩，这使国家社会生活运作全部靠国家力量来支撑，政治成本相当高昂。中国历史上，几乎没有规模化的政治参与， 政治参与只是一种个体化的非制度化的偶发性现象，这与市民社会不健全有内蕴性关系。
        三是社会经济的制约。社会经济现代性的加强和政治参与的扩大，在历史上是并肩前进的。一个社会政治经济发展水平越高，其政治参与的水平也越高，自主参与对被动参与的比例也越高（注：［美］格林斯坦、波尔斯比编：《政治学手册精选》下卷，商务印书馆1996年版，第300-303页。）。我国目前尚处于社会主义初级阶段，各地社会经济发展极不平衡，有些地方温饱问题尚未解决。这使民主政治建设和政治参与面临种种困难。
        国际社会的经验是，一个国家、地区的各项发展指标达到中等发达水平之后，就会形成一种民主的意识和民主的需求，发育社会领域的要求会比较迫切。我国整体化政治参与之成熟 ，公民政治参与热情之高涨，有待于整体化现代化水平之提高、GDP进一步增长后方可预期 。当然，公民政治参与也并不完全依赖于经济增长状况，在现有的条件下，很多事情同样可 以推行并做好。
四是政治参与的形式与渠道相对单一。目前，我国政治参与的渠道还相对单一，有待提升和开发。例如，我国工青妇的组织网络是比较健全的，是党联系人民群众的桥梁，也是公民政治参与的基本通道。通过工青妇等群众性组织带来动“准组织化参与”，应该是中国民主政治建设和公民政治参与的特色之一。但是目前工青妇组织这方面的功能相当孱弱。在整体上看，它们的行政化、机关化倾向比较严重，亲和力不够，社会公众对其依赖感不强。作为党联系人民群众的“桥梁”“纽带”和公民政治参与的通道，其发挥作用的空间还相当大。 由于制度化参与机制尚不健全，非制度化的参与（如利用一些节点或“敏感期”闹访、集 访等）时有发生。
        上述这些重大问题需要正视和研究。此外，扩大公民有序的政治参与作为我国21世纪初叶民主政治建设的基本内容，应首先抓好以下几方面工作。
        1、对我国现阶段公民政治参与的总体状况在科学评估的基础上作出整体性把握。如前所述 ，从一个国家的政治发展的内在要求看，参与过度与参与不足都是有害的。参与不足的直接后果是民主政治基础的弱化与消解，而参与过度的后果，则是无序，给政治体系形成过强压力 。我国正处在现代化建设的关键时期和中华民族实现伟大复兴的时代，总的看，目前整体态势是“参与不足”。
        2、开展扩大公民政治参与的深层研究。在我国，政治参与的理论准备不足。理论界要站在 “三个代表”的历史高度，从巩固党的执政地位和实现社会主义现代化的内在逻辑的战略高度，研究、分析现阶段我国民主政治建设中扩大公民有序的政治参与这一重大课题。既注重政治参与的一般历史经验和国际社会的成功经验，更注重政治参与的中国特色和中国场景。目前扩大公民有序的政治参与需要研究的重要问题是：
——在世界文明主潮背景下，国际社会公民政治参与之发展态势是什么？对中外公民政治参 与不同特点的历史渊源和文化背景，如何进行科学严谨的评估？
——我国公民政治参与的总体现状与历史性评估——政治参与处于何种层级、内在驱动力 怎样？处于何种发展态势？我国公民政治参与的“现代性”含量如何确定？
——“扩大公民有序的政治参与”的现实需求，它与我国民主政治建设呈现怎样一种内在 逻辑关系？
——21世纪初叶如何在党的领导下“扩大”公民的政治参与？它的条件、基础、参数、强度 、特别是启动与推进路径是什么？
——“有序”政治参与是什么形态的参与？其实施技术、操作进程如何厘定？如何科学、审 慎地进行扩大公民有序的政治参与的政治设计？
——如何在扩大公民有序的政治参与这一伟大实践中，更好地实施党的领导？贯彻和体现邓 小平理论和“三个代表”的思想？
        3、扩展参与的渠道、途径和方式。扩大公民政治参与，一定要有具体的载体。由于我国是在公民文化缺失的条件下推行和扩大公民政治参与的，属于政治主导型，因此政府部门要高瞻远瞩，自觉地建立专家系统，同时要明确职能部门的职责，开展调研，拟定推进计划。要设计和筹划出一套适合现在社会经济状况的政治参与载体，形成有中国特色的制度化的公民政治参与机制。
        4、着手构建公民文化。公民文化是公民政治参与的底蕴所在。我国是一个封建历史十分悠久的国家，官本位文化和臣民文化根深蒂固，公民文化培育的难度相当大。培育公民文化，应该以马克思主义为指导，既吸取传统文化之精华，又面向世界，吸纳世界政治文明的积极成果和现代社会成功经验，形成凸现公民主体意识的参与文化模式。

《社会科学》2001 第9 期