政治稳定的类型研究
 

唐昊

        政治稳定一直被看作是政治发展的重要目标。但事实上，获得政治稳定的手段与达到政治发展的途径经常彼此冲突。以至于在许多现代化国家，经常出现为求政治稳定而牺牲政治发展的现象，政治稳定在这里成为政治停滞和拒绝变革的借口。此类问题的出现源自人们对政治稳定有足够的关心，却无足够的认识。其间的一个重要表现就在于许多人在潜意识中认为政治稳定只有一种形态。所以，当谈到政治稳定时，常常指的是一种无原则的稳定。这种不问稳定的内涵而只求稳定的形式的观念事实上会迟滞政治发展的进程，同时也不可能达到真实而长久的稳定。

        一、两种政治稳定模式
        从国家与社会关系的角度出发，我们会发现在现实的政治生活中存在着两种表面相似而实则大相径庭的政治稳定模式：一种可称之为社会主导型政治稳定，另一种可称之为政府主导型政治稳定。前者得以实现的基础在于国家和社会之间的双向、良性互动；在社会经济文化各方面充分发展的情况下政府模式与社会运行模式相契合；大部分利益冲突在社会层面就已经得到缓解，政府通过程序化手段化解了大部分社会矛盾和参政压力，不致影响到政治认同，因而是一种长治久安的稳定。而后者的稳定则主要建立在上层建筑强力控制之下，一种自上而下的权力运行模式掌控着社会的方方面面，表面上看起来国家的权力无所不在、权威到处施行，但实际上缺乏经济基础和社会发展方面的内在必然性根据，因而更多的是一种表面上的稳定。
        社会主导型政治稳定与政府主导型政治稳定之间的差别可从以下几个方面加以认识：
        1.互动性与强制性的差别
        政治体系与社会之间的稳定关系有赖于两个方面，即自下而上的社会向政治体系的输入机制和自上而下的政治体系向社会的输出机制。
        在一个拥有强大而有效的输入机制的社会中，社会利益、社会要求能通过一整套制度化了的程序及时表达出来，社会心理层面的变化也能及时反馈到政治体系中去，并起到实质性的影响。同时政治体系处理政治、经济、社会问题时不是采用一刀切的强制性措施，而是充分尊重各利益群体方方面面的要求（这是一种由体制和法律保证和规范了的尊重），在全面协调的基础上进行利益整合。在此过程中，社会与政治体系之间通过多种方式、连续不断地互动最终达成令各方面均可接受的政策输出。客观上表现为利益群体之间的相对和谐与政治—社会稳定的局面。
        在政府主导型的政治体制中，政治体系与社会之间的关系普遍表现为一种准单向度的模式。输出机制的强大和输入机制的窄小是其主要特征。在这种情况下由于政治体系输入渠道不畅，许多深层次的利益矛盾被积累在社会层面得不到解决，造成潜在的不稳定因素。上层政治体系不得不一再通过强制性压服的方法（如打压、分化成型的势力集团、从地方收回权力、使行政权力渗透到最基层等），使这些矛盾不至引发社会危机。当然控制政治—社会稳定的手段还不止于此，但强制手段是最主要的，也是最被经常使用的。
        2.政治体系开放性与封闭性的差别
        这是前一种差别在政治体系中的必然体现。即在社会主导型的政治稳定模式下，社会不但要对政治体系发挥影响作用，在某种程度上还要发挥决定性作用。主要方式即决定政治体系决策者的人选和监督政治运行机制（即熊比特所说的程序化民主的主要内容）。当一个政治体系的决策人员和所有工作程序通过普选、政党监督、立法和司法监督、新闻媒体监督等形式处于众目睽睽之下，并能定期更新和改革时，它的生命力就能够通过这种开放性得以长久地保持。
        政府主导型的政治稳定模式中，存在着一个相对固定的官僚阶层，或者说，是一个自我封闭的“圈子”。官员相互之间的默契与攀援是圈外人所难于理解的。任何人想要踏入这个“圈子”，必须符合官僚体制本身的需要，且须遵守官僚阶层制定的游戏规则。从社会底层向官僚高层行进的道路是艰难而不确定的。此外，官僚体制的运作也是不对外公开的。承袭了传统政治理念“民可使由之，不可使知之”的“现代”政府也具有某种封闭性与神秘感。如此既能通过拉开与民众的距离而保持高高在上的权威，又可轻易掩饰自己的错误。通过使民众闭目塞听的方式来保持政治—社会稳定，同时付出使体制和人员僵化的代价，是这种政治稳定模式的一个重要特征。
        3.社会自主性与依赖性的差别
        在以往的历史发展进程中，社会之所以能够被政府主导、控制和凌压，其原因在于社会对政府的需要。一个软弱的、分散的、无自我约束能力的社会既依赖于政府对它自身进行管理，当这种管理由于权力的本性而转变为一种暴政时社会又无能力去制约政府的行为。现代社会之所以有条件与政府保持一种互动的关系，其原因之一便在于社会本身的强大。这种强大一方面表现在国家和社会的平等关系上（社会此时具有的经济力量和政治力量足以制约政府），另一方面也表现为社会有足够的能力解决自身问题，不必事事依赖政府。当一个社会能够通过自由企业及相应的市场规则、法律、民间社团组织就可进行相当程度的自主发展时，政府的作用就被降到了次要的位置，社会对于政府的依赖感也将大大减少。因此，一个强大、成熟而自主的社会是社会主导型政治稳定模式的必要基础。
        4.发展性与停滞性的差别
        对于相对固定的政治体系来说，社会是一个持续发展变化的层面。政治体系只有不断适应社会的发展变化，进行自我调整，才能符合现实的需要。这是政治—社会发展的一个总的趋势。但在实际政治生活中，政治体系的发展与社会发展往往不是同步进行。社会由于其自身所具有的活力性不可避免地在某些方面超前于现有政治体系。这就出现了一个选择的境况：是调整政治体系使之跟上社会发展的步伐，抑或压制社会中发展性因素的成长以保持现有的稳定局面。社会主导型政治稳定模式往往会选择前者，成为一种自我更新和动态发展的稳定模式；政府主导型政治稳定则倾向于牺牲或延缓发展以维持现状。
        当然，关于两种稳定模式的区别也并不只是以上四点。从其稳定和动荡的程度、稳定的周期性、主导稳定的理念、稳定与法律规范的关系等方面还有许多值得探讨之处。这里只是着重于政府和社会的关系层面，因为其他有关稳定的外在表现无不以此为根源。
        但这还不是它们最终的区别。政治稳定作为政治发展的目标之一和获致政治发展的重要手段，其最终的效果如何，还要看它对于政治发展产生了怎样的影响。从这个角度来看，社会主导型的政治稳定模式与政治发展是相容的，它的自由、开放、动态发展的特性有助于建立一整套现代政治体制和社会系统。而政府主导型的政治稳定模式从长远看来，与政治发展却是一种负相关的关系，即其固有的强制性、封闭性、停滞性会在某种程度上阻碍政治发展与社会进步。并且其危险还不止于此。因为社会的发展和进步是不会在外力的压制之下停止的，随着现代化在全球的推进，许多传统社会中原有的政治稳定的基础已经和正在持续地发生变化：“政治变革要求社会对国家的控制，而经济变革则要求减少国家对社会的控制。”[1](P291)这是现代化的一条不可改变的规律，它导致在实现现代化的过程中不稳定因素急剧增加，为原有的政府主导型政治稳定模式所无法解决。而许多奉行此种稳定模式的国家也正是在这个过程中经历了从政治稳定向政治危机的演化或突变。

        二、中国的政治稳定模式
        中国自形成大一统的封建国家以来，大致上经历了三种类型的政治稳定：(1)中国传统社会的政治稳定；(2)建国以来计划经济基础上的政治稳定；(3)改革开放进程中的政治稳定。这三种类型的政治稳定或多或少都可归结到政府主导型政治稳定的范畴。也就是说，中国是一个有着政府主导型政治稳定传统的国家。
        中国古代社会一直维系着一种低水平的政治稳定。在大一统的中央集权国家内，社会对政治体系的输入机制既狭窄，又无力，同时又无其他利益集团（如西方的贵族势力）制约政府行为。而政府在追求政治稳定的过程中也力图全面控制社会，从最早的“连坐法”到后来的保甲制度都以此为目的，但却从来没有成功过。政治输入机制的失灵使得政治体系与社会基础相脱节，上层建筑的政策输出无力化解来自社会内部的深层次矛盾，只能将其在一定时期内缓和、减压，而在更长的时段里则只能坐视矛盾的成长束手无策。各种社会矛盾长期积累的结果使其一旦爆发则上层政治体系完全陷于崩溃。这种政治—社会体系的定期崩溃是解决中国古代史上不断积累的政治—社会矛盾的惟一方式。发展的成果被低水平的政治稳定一次次地断送，发展的进程本身亦被一次次地打断。整个社会在长久的生产过程中，只有财富的创造和浪费，而无财富的积累。发展商品经济所必需的物质基础一直没有出现。
        新中国成立以来，政治稳定的形态及内涵发生了巨大的变化。执政的中国共产党摒弃了以往那种政治体系与社会经济过程相脱节、单纯追求对社会的统治和压榨，排斥政治输入和压制政治参与的做法。在经济领域内部，随着农业集体化和社会主义改造的完成，国民经济计划管理体系的建立，国家实现了对整个国民经济的全面控制，从生产、交换、分配和消费等各个环节到各经济单匣之间的经济关系中，市场要素都被有效地排除，代之以行政权力决定一切。至于政治和社会领域，则是在保持官僚体制权威的情况下，通过数以百万计的基层党组织，使得政治体系与社会基层之间贯穿着前所未有的紧密联系。同时也不排斥大规模的社会动员，只不过要这种动员的权力牢牢地掌握在自己的手里。这种政治体系与社会基层普通民众之间的直接联系一方面可使执政党对社会保持强有力的控制、权力的触角伸展到社会的各个角落，在极端的情况下甚至直达人的内心世界；另一方面，在面临社会改造和社会发展等庞大任务时，又可迅速有效地动员起全社会的力量参与其中。这样，新中国就在政府对社会的控制程度、政治对社会的动员能力两个方面都超越了传统的封建国家。
        但这种表面看起来既能保持稳定、又有能力发展的政治稳定模式也存在着相当大的弊端。国家对于社会的控制越是全面，社会（特别是社会经济过程）对国家权力的依赖就越严重，进而要求国家对社会更加深入地渗透。这种国家与社会关系恶性循环的后果是，“从国家主动广泛地介入社会经济生活最终导致国家完全卷入一切社会关系和社会事务中不能脱身”[2](P200)。所谓的总体主义(totalitarianism)社会景观就是这样出现的。
        但最大的权力同时也意味着最大的责任。托克维尔描述大革命前法国中央集权的状况时说道：“大家都认为，若是国家不介入，什么重要事务也搞不好。种田的人平常对清规戒律反抗得最厉害，连他们也竟然相信，如果农业得不到改进，应主要归咎于政府，因为政府既不提供足够的咨询，也不能提供足够的帮助。……18世纪屡屡发生饥荒，各财政区的居民全都求助于总督，似乎只有从他那里才能得到粮食。的确，每个人都因贫困而指责政府。连那些最无法避免的灾祸都归咎于政府，连季节气候异常，也责怪政府。”[3](P107-109)历史上被这种责任所压垮的中央集权和极权国家不胜枚举，从大革命之前的法国，到戈尔巴乔夫时代的前苏联，任何一个总体化(totalization)和力图达到总体化的国家都面临着这种由普遍不满所预示着的危险，而产生这种不满的原因则是政府没有很好地履行那些实际上根本不可能履行的职责。在这种情况下，政府应对政治不稳定因素的手法就显得单薄得多，即前文所举“打压、分化成型的势力集团、从地方收回权力、使行政权力渗透到最基层”等强制性压服措施。除此通过思想政治工作、意识形态灌输等方式亦可收到一定效果。但却不能解决根本性的、深层次的社会矛盾与问题。毕竟，政治稳定应是一种和谐社会的自然产物，它并不需要人们竭力去维护，至于那些需要政府压力和人民的自我牺牲才能达到的稳定从来就不是真正的稳定。
        与此相对照，许多国家所奉行的自由主义经济模式和社会主导型政治稳定模式虽然也未必能够解决国家与社会关系中出现的种种问题，但却不必为可能出现的错误承担全部责任。在这个意义上，一种有较多民主色彩的国家与社会的关系模式实际上就是一种国家与社会共担风险的机制。它当然不能从根本上避免决策失误，但可以减轻失误所带来的政治动荡，也可以减少失误的机会。
        中国在20世纪70年代末和80年代初所开始的经济改革有意或无意地援用了这一现成做法。虽然在此期间，改革的思路并不是一以贯之的：当社会发展的活力和动力不足时，“放权”成为最主要的改革手段；而当社会不稳定因素有超出政治体系控制的危险时，又匆匆收回已下放的权力或对其出台种种规约。政治改革的历程常常呈现“进两步、退一步”的态势。总的说来，政治改革的主动性要弱于经济改革，改革的方式也仅徘徊于收放权之间。但无论如何，通过经济上的自由化进程和政治权力的下放使得国家对社会的控制幅度明显收缩。由此，各经济单位和地方政府的积极性得到空前的提高（以致曾有学者认为这是一种地方政府主导型经济发展模式），社会层面的活力及创造性开始焕发出来，并取得经济发展和社会进步的实际效果。社会经济层面的成功反过来又保障了政治——社会稳定和政权合法性程度的提高。

        三、潜在的政治不稳定源
        经济层面的进展固然可以加强政府的合法性，即所谓的“发展才是硬道理”不仅指向经济，更是在很大程度上指向了政治。但是，依赖经济高速发展而获取的政治—社会稳定局面也有其不容忽视的弱点：
        1.经济领域的片面改革并不能从根本上改变原有的政府主导型政治稳定模式，因而也承继了其大部分缺陷。如政治输入机制的狭窄依然故我，社会利益、社会要求不能及时反映到政治体系中去，即使有所反映亦难以受到重视，致使大量社会矛盾累积于社会底层。而一个无视社会矛盾或无力解决矛盾的政治体系将面临被置疑的危险。从政治体系处理利益矛盾的方式来看，也同样失之简单化和单向度，即主要通过强制或准强制的压服手段来维系政治稳定，政治体系与社会之间缺乏互动。事实上，现有的解决政治稳定问题的方式和手段仍未脱出传统社会的范畴，以此来解决现代社会的矛盾多少显得有些力不从心。“中央集权可以不费吹灰之力就赋予国家的日常事务以纪律严明的外貌，详尽地定出全国公安条例的细则，及时镇压小规模的叛乱和惩治轻微的犯罪行为，社会保持既无真正的进步又无实质的落后的现状，让整个社会永远处于被官员关于称之为良好秩序和社会安宁的那种昏昏欲睡循规蹈矩的状态。一句话，中央集权长于保守，而短于创新。当它激起社会发生巨大动荡，和加速社会的前进步伐时，它便会失去控制力量。只要它的各项措施有求于公民的协助，这架庞大的机器的弱点马上就会暴露出来，立即处于无能为力的状态。”[4](P101)
        2.由经济发展所引发的社会动员在很大程度上改变了原有社会的面貌，政府所面对的再也不是以前那个虽然僵化却很听话的社会，这对于政府原有的行为方式来说是一种挑战。改革之前和改革初期的政治稳定是建立在政治参与不足甚至是政治冷漠的基础之上的：在经历了一个狂热而惨痛的“政治挂帅”时代之后，人们忙于把更多的关注投之经济领域，从而在一定程度上减缓了政治体系的压力。但这种政治冷漠并不是一成不变的，当长时期社会矛盾的积累突破某种限制时，同样被积累起来的政治要求、参与压力也会骤然爆发。1989年的事件正是在几种社会政治经济矛盾同时达到周期性爆发点的情况下发生的。此外，原有的国家对于社会的优势地位是建立在社会成员分散化、一盘散沙局面的前提之下，这是农业社会和不发达国家的基本社会面貌。相对强大的国家机器来说，个人的力量是弱小的。但随着社会动员的深入，社会同质化、分散化的局面正在被逐渐打破，利益群体内部的认同感及群体间的差异都在强化的进程当中。如亨廷顿所言：“现代化意味着，一切新的和老的、现代的和传统的集团，越来越意识到它们自己是集团，越来越意识到它们相对于其他集团的利益和权利。”[5](P35)各群体对经济利益的要求迟早会上升为政治要求。而面对群体间的矛盾和群体参政的压力，是否还能像处置单个人的政治要求那样从容不迫和得心应手，是正在或即将出现的对政府最大的考验。
        3.依赖于经济增长的政治—社会稳定往往是不可靠的。因为经济本身所固有的周期性规律使得它不可能永远保持一种高速的、令人兴奋的增长。而每当经济不景气时，以政绩作为政府和政权合法性主要来源就成了最大的问题。当经济发展的态势良好时，认为无需进行政治改革；而当期政治合法性衰落时，再想通过和平而有秩序的方式进行政府的改良就将变得非常困难，如果不是不可能的话。即使像印尼经济保持了近30年的高速增长，也只因一次经济危机就引发了社会的全面动荡，政权的合法性受到前所未有的置疑。此后的政府更迭、政治民主化改革更是与血腥、暴力、社会骚乱、国家分裂相伴随。
        4.经济改革迟早会促成政治改革。而被迫进行的政治改革将使政府面临一个危险的境地。从苏东改革的败亡直到印尼、马来西亚今日不时的动荡，十年间的事实证明，在压力下被迫展开的民主进程常常引致政治上的不稳定，甚至部分或全部断送以往经济改革的成果。因为经济的发展并未解决政治体制的问题，只是将其搁置、累积或加剧，一旦通过政治改革等方式开始释放这种行将饱和的压力时，原有的政治体系将无法承受。托克维尔在评述法国大革命时曾精辟地论述到这个问题：“革命的发生并非总因为人们的处境越来越坏。最经常的情况是，一向毫无怨言仿佛若无其事地忍受着最难以忍受的法律的人们，一旦法律的压力减轻，他们就将它猛力抛弃。被革命摧毁的政权几乎总是比它前面那个政权更好，而且经验告诉我们，对于一个坏政府来说，最危险的时刻通常就是它开始改革的时刻。只有伟大天才才能拯救一位着手救济长期受压迫的臣民的君主。人们耐心忍受着苦难，以为这是不可避免的，但一旦有人出主意想消除苦难时，他就变得无法忍受了。当时被消除的所有流弊似乎更容易使人觉察到尚有其他流弊存在，于是人们的情绪便更激烈：痛苦的确已经减轻，但是感觉却更加敏锐。”[3](P210)

        四、政治稳定与政府权威的重建
        一种普遍的误解是，保持政治稳定最直接有效的方式是加强政府的权力，包括从地方收回权力、从势力集团收回权力，加强思想、行为上的引导与管制等等。但历史事实却经常对这种简单化的想法作出反证，其原因即在于权力并不能自动转化为权威。
在政治生活中，经常起作用的是权威而不是权力。二者的区别在于权威的合法性。换句话说，权威就是合法的权力，具有被普遍认可的正确性和正当性。如果人们认识到应当遵循权威的意愿去行事，就没有必要对其施加强制性措施。一般情况下，政治体系是靠人们的自动服从才得以维持的，因为对人们每一个行动都采取强制性的权力措施是不可能的。当某一事件需要动用正式权力才能解决时，这已是最后的办法了。
        为说明权力与权威的区别，加里•沃塞曼曾举过一个著名的例子：“如果警察的权威得到尊重，让一群少年停留在人行道上是不费吹灰之力的。然而1980年5月18日，为让一群少年服从警察，竟动用了数千名国民警卫队。这些少年因被控打死黑人驾驶员的白人警察被释放而激起愤怒，他们掀起的骚乱持续了两夜。在他们心目中警察已经失去了合法性，因此，对他们的行为施加影响要付出更多的代价。虽然警察仍然可以强制对方就范（多数权威有强力因素做后盾），但依靠枪支来保持街道通畅是任何人都做得到的，只有公认的权威才能一句话解决问题。”[6](P6)
需要注意的是，当权力只是作为一种强制力，而失去了被普遍认可的合法性时，这种“最后的手段”亦变成一种危险的、没有退路的手段。在上面所举的例子里，警察的权力依旧，甚至还得到了更多的授权，但警察权威在学生心目中的合法性已不复存在，与此同时，政治稳定亦不复存在——真正的政治稳定绝不可能是建立在国家和社会之间彼此恐惧的基础之上的。
        由此也可看出，任何一种政治上的不稳定，其起始及核心内容就是对既有权威的否定。从政治体系上层的角度来看，维系政治稳定的手段也不出两类：一是维护既有权威，二是改变此种权威的内涵，或两种方式同存并举。在这里，政治稳定模式的转换实际上意味着政治权威的变化，并以此来重建政治权威的合法性。这种权威的改变及其合法性的重建具体表现在权威的来源、权威的运用、权威的评价等多个方面在内的广泛而彻底的变革。
        就权威的来源看，世界上大多数国家都承认，政府的权威应来自于人民主权。而否定这一原则或只在口头上承认而事实上取消这一原则的政府，已经或正在丧失其合法性，这既是一个不争的事实，也是数百年来世界性的趋势。但实际上，政府权威是一个复合性的东西，其来源也有多方面。在中国，这种权威主要来自诸如意识形态信仰、既定的传统、个人崇拜等“先天性”的因素，也来自于政绩等“后天性”因素，这些因素都具有相当长的历史和一定的说服力。但即便如此，人民主权作为一种政府合法性的来源也越来越受到重视，自马克思以来的社会主义学说和社会主义实践无不强调了这一点。如何使民主的形式体现出民主的内容、扩大政府权威的民主合法性来源，是建立国家与社会之间和谐的联系、从而实现真实而长久的政治稳定的必由之路。
        从权威的运用角度来看，滥用权威是破坏权威进而也破坏稳定的一大公害。包括政治腐败、社会腐败、以权代法、权钱交易等行为皆是对政治权威的腐蚀。权威的合法性在很大程度上取决于其能否维护社会公正。
        此外，政府权威的确立及其应当具有的自我更新能力。有赖于政府评价体系的完善。对政府的评价一方面来自政治体系内部，包括权力机关、司法机关、政党等；但更主要是来自于政治体系的外部，即社会评价（民主政府的权威必须建基于民主社会、民主的民情）。如何使舆论等早已存在的权威评价体系有其实质性内容，达成社会与国家之间有结果的交流，而不仅仅成为孵化社会不满的温床，是一种全面性政治改革的目标所在。
        值得指出的是，所谓政治改革的目标，实际上正是政治改革的手段。政治稳定有赖于国家和社会之间的相容性(compatibility)，而社会对于国家的作用也只能成长于从现在就应开始的政治参与进程，这是政治—社会稳定不可回避的选择。
        中国共产党第十六次全国代表大会的报告中说：“稳定是改革和发展的前提。要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点，在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定。”“通过改革促进稳定”与“通过稳定促进改革”，在实践当中是并行不悖的。而当单纯的经济改革已达到原有体制范围内的极限、再难以向前突破时（如20世纪90年代中后期对国企的改革难以深入进行），后一条原则就显得尤为重要。因为政治改革滞后于经济改革，不但使得现有的经济问题难以解决，同时随着经济的发展，政治、社会矛盾也在迅速积累，并超过了经济增长的速度。由此带来的社会不满情绪会抵消因经济增长而增加的对现存政治体系的认同感。当这种情绪在一定条件下突破稳定的极限而爆发出来时，不但要付出当时经济、政治、社会领域内的严重损失，而且随之而来的政治上的压服或崩溃也会冻结经济、政治改革步伐甚至断送已取得的成果。
        由此可见，政治上的改革从未如今天这样刻不容缓：每一天的迟延都意味着更多矛盾的积聚；而每一个旨在延迟它的行动都是对国家稳定的不负责任。
        就政治改革的动力而言，既来自一种自上而下的拉动，也来自一种自下而上的推动。在今天看来，后者更有着非同寻常的意义。无论从扩展政府权威的民主基础、扩大政治参与、塑造公民等原则性的工作，还是从惩治腐败、提高政府效率等具体性的工作来看，社会层面的政治参与都是必需的，也是必然的。
        政治体制改革的提出与经济体制改革有同样长的历史。时至今日，我们因其笨重的停滞而终于明白，政治层面的改革决不仅仅是政治体制改革，而改革的动力亦决非仅仅由政府提供。把稳定、公平、正义、清廉、效率等目标与责任完全寄托于政府，实际上是一种观念上的偷懒和事实上的怯懦。政治决非“管理众人之事”，而恰恰相反，正是“众人之事”！

【参考文献】
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《学术论坛》2004年第3期